Террористы перемещают деньги по разнообразным каналам - банкам, благотворительным фондам и альтернативным системам перевода. Государства-члены ООН обязаны применять санкции против террористов и их спонсоров, внесенных в специальные списки, в том числе замораживать активы, запрещать поездки и поддерживать эмбарго на поставки вооружений. Однако в процедурах осуществления санкций есть пробелы, и Соединенные Штаты и их международные партнеры работают над тем, как противодействовать неофициальным финансовым системам и неправительственным организациям, через которые террористы собирают и перемещают свои средства. Соединенные Штаты оказывают значительную помощь другим правительствам в приобретении технических возможностей и развитии навыков, необходимых для успешной борьбы с финансированием терроризма.

Международное сообщество участвует в долгосрочной кампании против терроризма. Один из решающих фронтов в этой борьбе - стремление разрушить финансовые сети, которые поддерживают террористические организации и финансируют их операции.

В этой статье анализируется, как правительство США организовано для борьбы с финансированием терроризма, что делает международное сообщество и какие задачи предстоят, поскольку террористические организации находят новые способы собирать и передавать деньги.

Основной тенденцией в 2004 году стала подлинная интернационализация усилий по прекращению потоков денег к террористам. Например, Италия предложила больше кандидатов на санкции ООН, чем любая другая страна. За ней следуют Соединенные Штаты, Алжир, Саудовская Аравия и Германия. Европейский союз издал 25 марта 2004 года важную контртеррористическую декларацию, содержащую конкретные обязательства по борьбе с финансированием терроризма. С середины 2004 года в Саудовской Аравии единая государственная организация стала курировать все базирующиеся в стране зарубежные благотворительные фонды. Эта мера фактически закрыла зарубежные филиалы крупного международного благотворительного фонда "Аль-Харамайн", несколько отделений которого оказывали поддержку "Аль-Кайде". Принятое решение также позволило правительству Саудовской Аравии контролировать сделки между саудовскими благотворительными организациями и их зарубежными филиалами. Эта мера должна перекрыть ряд каналов финансирования террористов и служит примером тесной координации между ответственными странами, которые вместе ведут борьбу с финансированием терроризма.

Усилия США

Инструменты борьбы с финансированием терроризма включают в себя разведку, правоохранительные меры, составление контрольных списков и замораживание активов, а также различные дипломатические инициативы. Эти инструменты часто подкрепляют друг друга.

Один из самых важных аспектов усилий США - занесение террористов и их сторонников в открытый список и замораживание их активов. К настоящему времени Соединенные Штаты включили в такой список примерно 384 лица и организации.

Юридические полномочия по замораживанию активов содержатся в подписанном 23 сентября 2001 года административном указе 13224, основанном на Законе о чрезвычайных международных экономических полномочиях и Законе об участии в ООН. Административный указ, который можно найти по адресу at www.state.gov/e/eb, позволяет исполнительной власти замораживать активы в административном порядке и допускает быстрые, гибкие и широкие меры.

Столь же важен и скоординированный межведомственный процесс, возглавляемый Советом национальной безопасности. В нем участвуют Государственный департамент, Министерства финансов, юстиции, внутренней безопасности и обороны, а также разведывательные и правоохранительные органы. Действительно, наш межведомственный подход вполне мог бы стать образцом для других стран и региональных организаций, стремящихся к реструктуризации своих контртеррористических мероприятий.

Процесс начинается с анализа денежных перечислений, совершаемых подозреваемыми террористами и их финансовыми покровителями. Определяются ориентиры для действий. Межведомственная группа заседает для изучения альтернативных вариантов пресечения деятельности этих сетей. Возможны следующие меры:

• Министерство финансов включает в контрольный список лицо или группу, замораживает активы, расположенные в Соединенных Штатах или в зарубежных филиалах американских корпораций или находящиеся под контролем американских лиц во всем мире, и запрещает любые сделки с американскими лицами или корпорациями.

• Министерство юстиции или Федеральное бюро расследований (ФБР) начинает следствие и, возможно, судебное преследование.

• Государственный департамент вырабатывает стратегию обеспечения международной поддержки наших действий, например, путем введения санкций ООН.

Организация Объединенных Наций

ООН активизировала свои усилия по борьбе с финансированием терроризма. Она обязывает все страны:

• предотвращать и подавлять финансирование террористических актов (включая резолюцию 1373 Совета Безопасности ООН)

• замораживать активы лиц и организаций, связанных с Усамой бин Ладеном, "Талибаном" или "Аль-Кайдой" (резолюция 1267 СБ ООН и последующие резолюции по этому вопросу, самая недавняя из которых - резолюция 1526 СБ ООН).

ООН установила процедуру рассмотрения просьб государств-членов добавить имена лиц и организаций, подлежащих замораживанию активов, в консолидированный список, составляемый ее Комитетом санкций по резолюции 1267. Государства-члены ООН обязаны принимать определенные меры против этих лиц, включая замораживание активов, эмбарго на поставки вооружений и запрет на поездки.

К настоящему времени международное сообщество заморозило активы лиц и организаций, включенных в консолидированный список, на сумму приблизительно 142 млн. долларов. Механизм ООН оказывается абсолютно незаменимым при международном замораживании активов, отражая решительный настрой стран в борьбе против терроризма. Это список ООН, и введение предписанных санкций против перечисленных лиц и организаций является обязанностью всех членов ООН.

Важно указать, что сотрудничество в составлении списков таких лиц и организаций носит поистине глобальный характер. Многие страны, в том числе Саудовская Аравия, Алжир, Франция, Испания, Италия, Бельгия, Германия, Великобритания, Китай и Россия, продолжают представлять связанные с "Аль-Кайдой" имена в Комитет по санкциям для добавления в его консолидированный список. Позвольте привести два примера:

Совместное американо-саудовское внесение в списки: В марте 2002 года Соединенные Штаты и Саудовская Аравия совместно обратились в Комитет ООН по санкциям в соответствии с резолюцией 1267 с просьбой добавить названия филиалов базирующейся в Саудовской Аравии благотворительной организации "Аль-Харамайн" в Сомали и Боснии и Герцеговине в его консолидированный список. Эти два филиала, ныне закрытые, были связаны с "Аль-Кайдой". Впоследствии в результате совместного американо-саудовского обращения в конце 2002 года в консолидированный список было добавлено имя Ваэля Хамзы Джулайдана, помощника Усамы бин Ладена, а в 2004 году - названия девяти дополнительных филиалов "Аль-Харамайн".

"Джамаа аль Исламия": В октябре 2002 года 50 стран, в том числе все члены Ассоциации стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и Европейского союза, совместно представили в Комитет 1267 название организации "Джамаа аль Исламия". "Джамаа аль Исламия" несет ответственность за совершение ряда смертоносных атак, в том числе в ночном клубе на Бали.

Национальные законы, нормативные акты и стандарты

С 11 сентября более 80 стран приняли новые законы и нормативные акты по борьбе с финансированием терроризма или находятся в процессе их принятия. Число подразделений финансовой разведки, которые выполнили согласованные на международном уровне стандарты и могут обмениваться информацией благодаря членству в Эгмонтской группе (страны с действующими подразделениями финансовой разведки), возросло с 69 до 84. В этой работе мы тесно сотрудничаем со Специальной группой по финансовым действиям против отмывания денег (ФАТФ) и связанными с ней региональными органами.

ФАТФ, межправительственный орган 33 стран, расширила свой мандат, включив в него борьбу с финансированием терроризма. В дополнение к 40 своим первоначальным рекомендациям по борьбе с отмыванием денег ФАТФ подготовила восемь Специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма, которые стали международным оперативным стандартом по противодействию финансированию терроризма. Эти рекомендации создают образец для стран, которым необходимо модифицировать свои законы и финансовые системы в соответствии с международными стандартами. Способность ФАТФ публично составлять списки стран, в которых недостаточно активно борются с отмыванием денег, побуждает страны вводить более жесткие режимы против отмывания денег. Благодаря этой гласности Нигерия, Украина и Филиппины улучшили правовые системы и приступили к их внедрению.

Страны также стремятся добиться того, чтобы террористы не могли использовать не по назначению благотворительные фонды или альтернативные переводные системы, также известными под названием хавала, и предприятия денежного обслуживания. До 11 сентября система хавалы во многих юрисдикциях вообще не регулировалась. Хотя большинство операций хавалы представляют собой законные переводы семьям лицами, работающими за границей, террористы также использовали сектор неофициальных перечислений.

Центральный банк Объединенных арабских эмиратов (ОАЭ) провел в мае 2002 года международную конференцию, где почти 40 стран впервые осознали необходимость регулировать сектор хавалы. Вторая международная конференция по хавале была проведена в ОАЭ в апреле 2004 года, с тем чтобы признать и подтвердить важные достижения первой конференции и принять план дальнейшей работы. Ряд стран, включая ОАЭ и Пакистан, предпринял шаги по регулированию неофициального сектора, и нас обнадеживают первые признаки более широкого использования банковских каналов для перечисления денег работниками из региона Персидского залива и других стран своим семьям в Южную Азию. Мы будем и впредь активно работать над повышением уровня прозрачности и подотчетности неофициального сектора.

Страны всего мира также противодействуют попыткам террористов собирать и перемещать средства, маскируя свои действия благотворительными целями. Взять лишь один пример - "Хамас" при сборе средств смешивал деньги, расходуемые и на благотворительные, и на военные цели. Двумя свежими примерами действий стран служат решение стран Европейского союза заморозить активы "Хамаса" и, как отмечалось ранее, официальная организация в Саудовской Аравии, созданная для курирования всеми международными благотворительными фондами и всеми зарубежными операциями благотворительных фондов.

Развитие потенциала

Многие страны не имеют технической возможности и навыков принятия требуемых от них мер. Правительство США участвует в важных инициативах по укреплению потенциала вместе с другими правительствами для пресечения деятельности по финансированию террористов. С 2002 года Государственный департамент обязался выделить на содействие борьбе с финансированием терроризма более 11,5 млн. долларов. Мы определили страны, чьи потребности в помощи приоритетны, и сформировали программы, исходя из этих приоритетов. ФАТФ, Г8 (группа восьми промышленно развитых стран), Контртеррористический комитет ООН (КТК), Международный валютный фонд и Всемирный банк также проводят и координируют с нами мероприятия в этой области.

В этой связи хочу подчеркнуть, что наши посольства по всему миру играют важную роль, помогая разрабатывать и осуществлять все элементы этой глобальной стратегии. Этот вклад бесценен, когда мы ставим цели и осуществляем мероприятия по формированию нашей коалиции и принятию эффективных мер.

Результаты и следующие шаги

Работая со странами всего мира, мы осложнили террористам сбор и перемещение средств. Европейский союз включил в список для замораживания активов почти все имена, указанные в списке Соединенными Штатами, согласно административному указу 13224. На саммите США-ЕС в июне 2004 года ЕС обязался активно работать с Соединенными Штатами над усилением мероприятий против финансирования терроризма. На Ближнем Востоке, в Южной Азии, Латинской Америке и Восточной Азии государства работают над тем, чтобы лишить террористов возможности собирать средства в регионе.

Однако нам предстоит еще много работы. Финансирование терроризма, похоже, стало более децентрализованным, чем раньше, причем средства часто поступают из благотворительных фондов, альтернативных систем перевода денег и даже от преступников и часто перевозятся курьерами. В области обучения и технической помощи международные потребности остаются высокими.

Поскольку деньги попадают в руки террористов по всему миру, единственный возможный для нас способ добиться успеха в истощении их финансовых ресурсов - дальнейшее активное международное взаимодействие со странами всего мира. Эти усилия приносят успех и будут приносить его и впредь.

Энтони Уэйн - помощник Государственного секретаря по вопросам экономики и бизнеса. Профессиональный дипломат, он возглавляет большую межведомственную Группу по укреплению коалиции, координирующую планы и действия с другими странами и многосторонними организациями в области борьбы с финансированием терроризма. В дополнение к проблеме финансирования терроризма его обязанности охватывают международное развитие, энергетику, торговую политику, телекоммуникации и транспорт.