O hawala é um de uma série de sistemas informais utilizados em muitas regiões do mundo para a transferência de dinheiro internamente ou cruzando fronteiras, quase sempre em espécie. A regulamentação do hawala é complexa e exige um entendimento prático do cenário de cada país onde atuam os operadores de hawala. A regulamentação não deve tentar eliminar o hawala, mas evitar usos impróprios, como o financiamento do terrorismo.
Desde os atentados terroristas de 11 de setembro nos Estados Unidos, o interesse da opinião pública pelos sistemas informais de transferência de dinheiro em todo o mundo, em particular pelo sistema hawala, aumentou. A razão é o suposto papel do sistema hawala de financiador de atividades ilegais e terroristas, junto com seu tradicional papel de transferência de dinheiro entre pessoas físicas e famílias, quase sempre em países diferentes. Com esse pano de fundo, governos e órgãos internacionais tentaram entender melhor esses sistemas, avaliar suas implicações econômicas e regulatórias e elaborar a abordagem mais apropriada para lidar com eles.
Os sistemas de transferência informal de fundos [informal funds transfer – IFT] são utilizados em muitas regiões para a transferência de fundos, tanto nacional quanto internacionalmente. O sistema hawala é um dos vários sistemas IFT existentes com nomes diferentes em várias regiões do mundo. É importante, no entanto, distinguir o sistema hawala do termo hawala, que significa “transferência” ou “transferência eletrônica” no jargão bancário árabe. O sistema hawala refere-se a um canal informal para transferência de fundos de um local para outro por meio de prestadores de serviço — conhecidos como hawaladars — independentemente da natureza da transação e dos países envolvidos. Apesar de as transações do hawala serem na maioria das vezes iniciadas por trabalhadores migrantes que vivem em um país desenvolvido, o sistema hawala também pode ser usado para enviar fundos a partir de um país em desenvolvimento, muito embora o propósito da transferência de fundos normalmente seja diferente (veja box).
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Por que o hawala foi desenvolvido
No início, os sistemas IFT eram utilizados para financiar o comércio. Eles foram criados por causa dos perigos de viajar com ouro e outras formas de pagamento em rotas acossadas por bandidos. Sistemas locais foram amplamente utilizados na China e em outras partes do Leste Asiático, onde continuam em uso. São conhecidos por vários nomes — Fei-Ch'ien (China), Padala (Filipinas), Hundi (Índia), Hui Kuan (Hong Kong) e Phei Kwan (Tailândia). O sistema hawala (ou hundi) hoje é amplamente utilizado, mas historicamente está associado ao Sul da Ásia e ao Oriente Médio. No momento, seus principais usuários são membros de comunidades de expatriados que migraram para a Europa, a região do Golfo Pérsico e a América do Norte e enviam remessas de dinheiro para seus parentes no subcontinente indiano, Leste Asiático, África, Leste Europeu e outros lugares. Esses trabalhadores migrantes revitalizaram o papel e a importância do sistema. Embora o hawala seja utilizado para a transferência legítima de fundos, seu anonimato e a documentação mínima exigida também o tornaram vulnerável ao mau uso por pessoas e grupos que transferem fundos para financiar atividades ilegais.
Fatores econômicos e culturais explicam a atratividade do sistema hawala. Ele é menos dispendioso, mais rápido, mais confiável, mais conveniente e menos burocrático do que o setor financeiro formal. Os hawaladars cobram taxas ou às vezes usam o spread sobre a taxa de câmbio para gerar receita. As taxas cobradas pelos hawaladars pela transferência de fundos são mais baixas do que as cobradas por bancos e outras empresas de remessa de dinheiro, graças principalmente às despesas gerais indiretas mínimas e à ausência de custos regulatórios para os hawaladars, que quase sempre operam outros pequenos negócios. Para estimular transferências cambiais por meio de seu sistema, os hawaladars às vezes dispensam os expatriados do pagamento das taxas. No entanto, diz-se que cobram taxas mais altas daqueles que utilizam o sistema para evitar controles cambiais, de capital ou administrativos. Essas taxas mais altas quase sempre cobrem todas as despesas dos hawaladars.
O sistema é mais rápido do que os sistemas formais de transferências financeiras em parte devido à ausência de burocracia e à simplicidade de seu mecanismo operacional; as instruções são dadas aos correspondentes por telefone, fax ou e-mail; e os fundos são muitas vezes entregues porta a porta em 24 horas por um correspondente que tem acesso rápido a povoados mesmo em áreas remotas. As exigências mínimas contábeis e de documentação, a administração simples e a ausência de burocracia ajudam a reduzir o tempo necessário para as operações de transferência.
Além dos fatores econômicos, o parentesco, os laços étnicos e as relações pessoais entre os hawaladars e os trabalhadores expatriados tornam esse sistema conveniente e fácil de usar. A flexibilidade do horário e a proximidade dos hawaladars são valorizadas pelas comunidades de expatriados. Para melhor atender seus clientes, os hawaladars podem instruir seus pares a entregar os fundos para os beneficiários antes que os trabalhadores expatriados façam os pagamentos. Além disso, razões culturais estimulam os trabalhadores expatriados a enviar fundos por meio do sistema hawala, e essas razões também se aplicam a familiares no país de origem. Muitas comunidades de expatriados são exclusivamente masculinas porque as esposas e outros membros da família permanecem no país de origem, onde prevalecem as tradições familiares. Essas tradições podem exigir que os membros da família, em especial as mulheres, mantenham o mínimo de contato com o mundo exterior. Um hawaladar de confiança, conhecido no povoado e consciente dos códigos sociais, seria um intermediário aceitável, evitando que as mulheres tenham negociações diretas com bancos e outros agentes. Assim, um sistema baseado na solidariedade nacional, étnica e do povoado depende mais da absoluta confiança entre os participantes do que de documentos legais.
Do lado de quem recebe, políticas financeiras repressivas e instituições bancárias ineficientes, que quase nunca demonstraram interesse no negócio da remessa de dinheiro, contribuíram para o desenvolvimento dos sistemas IFT. Além de políticas econômicas excessivamente restritivas, situações políticas instáveis propiciaram um solo fértil para o desenvolvimento do hawala e de outros sistemas informais. A maioria dos sistemas IFT prosperou em áreas caracterizadas por sistemas oficiais simples e durante períodos de instabilidade. Eles continuam a se desenvolver em regiões onde o desenvolvimento financeiro tem sido lento ou reprimido. De modo geral, o desenvolvimento financeiro tende a pôr em xeque a propagação dos sistemas informais de transferência de fundos, muito embora eles também existam em países plenamente desenvolvidos do ponto de vista financeiro.
Implicações econômicas
Apesar de sua informalidade, o sistema hawala tem implicações macroeconômicas diretas e indiretas — por atividade financeira e também por desempenho fiscal. Um aspecto é seu impacto potencial nas contas monetárias dos países nas duas pontas da transação do sistema hawala. Como essas transações não se refletem nas estatísticas oficiais, a remessa de fundos de um país para outro não é registrada como um aumento nos ativos estrangeiros do país destinatário ou nos passivos do país remetente, ao contrário dos fundos transferidos por meio do setor formal. Como conseqüência, os valores trocam de mãos, mas o volume total de dinheiro permanece inalterado. No entanto, as transações hawala podem afetar a composição da massa monetária ampliada de um país destinatário. No negócio de remessa de dinheiro, essas transações são conduzidas principalmente em espécie, muito embora os hawaladars possam fazer uso do sistema bancário para outros fins. Pessoas físicas de países em desenvolvimento que transferem fundos para o exterior por meio do sistema hawala para investimentos ou outros fins são normalmente membros de grupos abastados. Eles fornecem aos hawaladars locais dinheiro em espécie fazendo retiradas de suas contas bancárias. O resultado é que as transações do tipo hawala tendem a aumentar a quantidade de dinheiro em circulação. Além disso, os sistemas IFT têm implicações fiscais tanto para os países que remetem quanto para os que recebem porque nenhum imposto direto ou indireto é pago nas transações hawala. O impacto negativo sobre as receitas do governo se aplica igualmente às atividades legítimas e ilegítimas que envolvem o sistema hawala.
As transações hawala não podem ser quantificadas de maneira confiável porque os registros são praticamente inacessíveis, em especial para fins estatísticos ou de balanço de pagamentos. Isso é verdade tanto para quem remete quanto, especialmente, para quem recebe as transações. As transações do sistema hawala feitas em países em desenvolvimento às vezes são conduzidas por razões de fuga de capitais; também podem ser conduzidas por um desejo de burlar as regulamentações de controle cambial e outras, sem deixar registros que possam ser rastreados. Contudo, as autoridades de alguns países fazem esporadicamente estimativas da atividade hawala com base em suas populações de expatriados e dos dados do balanço de pagamentos. De qualquer modo, todas as estimativas aproximadas devem levar em consideração as transações de hawala e hawala inverso (veja box), bem como as transações resultantes de atividades ilícitas. Embora seja impossível fornecer um número preciso, os valores envolvidos nas transações de hawala provavelmente envolvem bilhões de dólares.
Dificuldades para os reguladores
Também existe um consenso de que além da intensificação dos esforços internacionais para combater a lavagem de dinheiro e o financiamento do terrorismo, mais deve ser feito para a fiscalização dos sistemas IFT para evitar que sejam usados de modo impróprio por grupos ilícitos. Os formuladores de políticas acreditam que o anonimato potencial propiciado por esses sistemas apresenta riscos de lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo que precisam ser enfrentados. No entanto, escolher a resposta apropriada de regulamentação e supervisão exige uma avaliação realista e prática e um entendimento do ambiente específico do país no qual operam os negociantes de IFT.
A regulamentação dos sistemas IFT em várias jurisdições será uma tarefa complexa. A variedade de sistemas jurídicos e circunstâncias econômicas entre os países faz com que uma abordagem uniforme técnica e legalmente seja pouco prática. Em vários países, o sistema hawala é proibido. Portanto, qualquer tentativa de regulamentar esse sistema nesses países estaria em desacordo com as leis e regulamentações existentes e seria vista como a legitimação de operações cambiais paralelas e da fuga de capitais.
Onde as regulamentações IFT são concebíveis, há consenso de que o excesso de regulamentação e medidas coercivas não serão eficazes porque poderiam estimular ainda mais a clandestinidade dos negócios IFT, inclusive dos legítimos. O propósito de qualquer abordagem não é eliminar esses sistemas, mas evitar seu mau uso. Com esse pano de fundo, os formuladores de políticas tendem a preferir duas opções, que já estão em vigor em alguns países: registro ou licenciamento dos sistemas IFT.
Embora essas medidas possam coibir atividades ilegais, isoladamente elas não obterão êxito na redução da atratividade do sistema hawala. Na verdade, desde que existam razões para que as pessoas prefiram esses sistemas, eles continuarão a existir e mesmo a se expandir. Se o setor bancário formal pretende concorrer com o negócio informal de remessas de dinheiro, ele deve procurar melhorar a qualidade de seu serviço e reduzir as taxas cobradas. Portanto, um esforço de longo prazo e sustentado deveria estar focado na modernização e liberalização do setor financeiro formal, visando abordar suas ineficiências e pontos fracos.
VoltarMohammed El-Qorchi é subchefe de área no Departamento de Sistemas Monetários e Financeiros do Fundo Monetário Internacional. Este texto foi adaptado de um artigo de sua autoria publicado na edição de dezembro de 2002 da Finance and Development, revista trimestral do FMI.
As opiniões expressas neste artigo não refletem necessariamente
a posição nem as políticas do governo dos EUA.