Ассоциация американских банкиров (ААБ) поддерживает цель Закона "ПАТРИОТ США", направленного на обуздание финансирования терроризма, и, в частности, выражает удовлетворение по поводу того, что этот закон распространяет на все финансовые институты требования об отмывании денег, ранее относившиеся только к банкам. Однако практическое применение этого закона обнаружило наличие определенных слабостей, связанных с отслеживанием тех стандартных и часто незначительных сделок, которые являются типичными для террористов. ААБ выступает за расширение предоставления финансовым институтам разведывательных данных о террористах.

Несмотря на то, что банковская отрасль США имеет долгую историю поддержки правоохранительных органов в таких областях, как отмывание денег, усилия Вашингтона по обузданию финансирования террористов с помощью введения более строгих правил, регулирующих деятельность банков, хотя и преследуют благородную цель, но могут не принести желаемого результата, если правительство не проявит более твердого намерения предоставлять банкам необходимую им разведывательную информацию.

Конгресс США отреагировал на трагические события 11 сентября принятием 300-страничного закона, известного как Закон "ПАТРИОТ США". Работая над этим законом в течение трех недель и пользуясь при этом безоговорочной поддержкой обеих основных политических партий, Конгресс совершенно очевидно стремился к введению подходящего и полезного законодательства, преследующего цель борьбы с таким бедствием, как финансирование терроризма. Однако в большинстве положений упомянутого закона не удалось предусмотреть борьбы именно с этим конкретным преступлением.

Нужны ли были эти новые законы, или нам просто необходимо расширить масштабы разведывательной деятельности правительства? Из указаний, дававшихся правоохранительными структурами после событий 11 сентября, становится предельно ясно, что по большей части характер финансовых сделок, которыми пользовались угонщики самолетов 11 сентября, не находит достаточного отражения в Законе "ПАТРИОТ США". Дело в том, что финансовые институты США не могут без дополнительной помощи со стороны разведывательных органов правительства выявлять или предотвращать сделки, связанные с финансированием террористов.

В настоящей статье будет проведен анализ того, как изменились сложные и трудные задачи, стоящие перед финансовым сектором США, с момента принятия в октябре 2001 года Закона "ПАТРИОТ США", а также того, что еще можно сделать для прекращения потока финансовых ресурсов, поступающих террористам.

Закон "ПАТРИОТ США"

Ясно, что большинство положений Закона "ПАТРИОТ США", имеющих дело с финансовой отраслью (титул III), относились к вопросам, которые остались нерешенными в предыдущих неудачных законодательных инструментах, относившихся к традиционному отмыванию денег. Несмотря на сомнения о том, как будет применяться упомянутый закон на практике и будет ли он эффективно направлен на борьбу с финансированием террористов, Ассоциация американских банкиров (ААБ) активно поддерживала Закон "ПАТРИОТ США", поскольку он распространялся на множество новых учреждений, оказывающих финансовые услуги, которые раньше не имели обязательств по борьбе с отмыванием денег, и поскольку он содержал несколько других новых положений, за принятие которых давно выступала финансовая отрасль.

Основные положения упомянутого закона, относящиеся к банковскому делу (и акцентируемые комитетами Конгресса, ответственными за составление этого закона) включают в себя

• объявление преступлением контрабандного провоза большого количества наличности и введение требования о регистрации подпольных финансовых сетей черного рынка;

• проведение модернизации законов о борьбе с подделками денег и денежных документов с тем, чтобы запретить финансовым институтам предоставлять финансовые услуги зарубежным отделениям банков, используемым для регистрации сделок в обход национального регулирования;

• расширение партнерств, участниками которых являются как государственные, так и частные структуры, с тем, чтобы помочь правоохранительным органам выявлять, отслеживать и прекращать финансовую деятельность террористов;

• доведение до сведения правоохранительных органов "в режиме реального времени" случаев финансовой деятельности, вызывающей подозрение;

• предъявление финансовым учреждениям требования о выяснении личности их каждого нового держателя счета;

• предъявление клиентам требования о предоставлении ими правдивой информации финансовым учреждениям при открытии счетов.

Самым важным для банковской отрасли было положение о предъявлении всем финансовым учреждениям требования о введении ими программ соблюдения законов по борьбе с отмыванием денег. К банкам это требование предъявляется с 1987 года.

Что изменилось для банков?

Что касается практического результата этих новых законов, то большинство из них просто расширяли обязательства, бывшие частью процесса надзора со стороны регулятивных органов за соблюдением положений о борьбе с отмыванием денег. Так, например, имеются положения с требованиями должного внимания к частной банковской деятельности или взаимоотношениям с другими банками. Федеральные банковские органы обязаны анализировать и критиковать банки, которые не уделяют достаточного внимания этим рискованным взаимоотношениям.

Одним из новых обязательств по условиям титула III является статья 326, в которой финансовым институтам предъявляется требование о наличии у них определенных процедур открытия счета или "программы распознавания клиента". Банкам и некоторым затронутым этой статьей финансовым учреждениям - фирмам, занимающимся операциями с ценными бумагами, фондам и компаниям, торгующим товарными фьючерсами, (ожидается распространение этой статьи и на страховые компании) - необходимо получать от своих клиентов четыре вида информации (имя, адрес, дата рождения и государственные идентификаторы, такие как номера социального страхования) и предпринимать попытки проверки этой информации. Поскольку со времени зарождения банковского дела банки всегда запрашивали сведения с целью распознавания клиентов, это новое обязательство представляет собой лишь придание формального характера уже давно ставшей общепринятой деловой практике.

Что означают эти изменения для международного сообщества?

То, что вы могли бы увидеть, сводится к следующему: тому или иному учреждению США понадобятся как первичная, так и вторичная формы распознавания, иначе говоря, документы какого-либо потенциального иностранного владельца счета. Проблема подобного подхода состоит в том, что, поскольку многие различные формы распознавания не знакомы учреждениям США, банки могут противиться открытию некоторых счетов. Кроме того, остаются нерешенными вопросы открытия счетов на расстоянии, поскольку в настоящее время нет открытых баз данных для установления личности иностранцев, таких же, как базы данных о лицах, проживающих в США. Поэтому для того, чтобы поддерживать отношения с финансовыми учреждениями США, потенциальным иностранным держателям счетов придется работать в тесном контакте с этими учреждениями в целях обеспечения непрерывности этих отношений.

Соблюдение Закона "ПАТРИОТ США"

Учитывая наличие повышенного интереса к "должному вниманию", каких именно действий ожидают сотрудники регулятивных органов от банков для обеспечения надлежащего соблюдения этого закона? Подобное действие, например, может состоять в том, что эта отрасль должна полагаться на другие источники информации для определения наличия или отсутствия риска при ведении дел с определенными юрисдикциями, если только у министра финансов нет сведений о юрисдикциях, вызывающих у правительства беспокойство в контексте отмывания денег, как это имело место в отношении таких районов, как Науру, Украина и Бирма, состоит.

Одним из таких источников являются Специальная группа по финансовым действиям (ФАТФ) и составляемый ею список стран и территорий, не сотрудничающих с международным сообществом в области борьбы с терроризмом (НССТ). Отнесение к категории НССТ означает, что в данной стране действуют слабые законы о предотвращении отмывания денег или же в ней вообще нет подобных законов. С 2000 года насчитывалось 24 юрисдикции, отнесенные к категории не сотрудничающих с международным сообществом в области борьбы с терроризмом. Поскольку от банков требуют проявления особого внимания в отношении этих стран и территорий, важно быть в курсе того, какие именно страны и территории отнесены к категории НССТ.

Следует подчеркнуть, что финансовые учреждения все еще могут иметь деловые отношения с какой-либо фирмой, компанией или организацией в той или иной стране, не сотрудничающей с международным сообществом в области борьбы с терроризмом, но упомянутые учреждения подвергнутся критике за то, что не уделяют больше времени анализу сведений о тех, с кем они имеют дело. Таким образом, применительно к оценке риска с целью соблюдения компонентов этого нового закона регулятивные органы ожидают, что тот или иной банк будет анализировать всю открытую информацию. Проблема здесь состоит в том, что на самом деле это не помогает тому или иному банку в предотвращении финансирования террористов.

Краткие сведения о финансовом поведении преступников, совершивших теракты 11 сентября

Должностные лица, обеспечивающие соблюдение федеральных законов, кратко проинформировали нашу ассоциацию о различных методах того, как террористы использовали финансовую систему до событий 11 сентября. Следует усвоить одну вещь: не нужно много денег для того, чтобы взять напрокат машину, остановиться в гостинице или купить билет на самолет. Поэтому сделки, связанные с финансированием террористов, по самой своей природе являются обычными и отличаются от элементов традиционного отмывания денег.

Недавно завершившая свою работу Комиссия по террористическим нападениям, совершенным 11 сентября, пришла к выводу о том, "что совершение этих нападений обошлось террористам приблизительно в 400 000-500 000 долларов США". Кроме того, использование финансовых учреждений преступниками, участвовавшими в событиях 11 сентября, представляется следующим образом:

• Счета представляли собой текущие счета в банке (чековые счета), на которых было приблизительно 3 000 долларов.

• В заявках на открытие счетов указано, что держатели счетов были "студентами".

• Использовавшиеся удостоверения личности представляли собой визы, выданные Объединенными Арабскими Эмиратами, Саудовской Аравией и Германией.

• Счета были открыты в течение 30 дней с момента въезда в эту страну.

• Владельцы счетов проверяли наличие средств на своих счетах в банковских автоматах несколько раз в день.

По сведениям Комиссии по террористическим нападениям, совершенным 11 сентября:

Эта тайная организация широко пользовалась банками в Соединенных Штатах, как отделениями крупных международных банков, так и отделениями меньших, региональных банков. Все заговорщики, участвовавшие в терактах 11 сентября, открывали счета на свое собственное имя, используя паспорта и другие документы, удостоверяющие личность. Нет никаких доказательств того, что они когда-либо пользовались фальшивыми номерами социального страхования для открытия счетов в банке. Их сделки/операции были незаметными и в основном практически не различимыми среди ежедневных денежных потоков всего мира, объемы которых достигают миллиарды долларов.

Короче говоря, мы считаем, что финансовые учреждения не могли заметить преступных действий тех, кто совершил нападения 11 сентября, без дополнительной специальной разведывательной информации со стороны правительства. Мелкие долларовые счета не поддаются эффективному контролю, и создание какой-то системы только для того, чтобы оценивать, как часто тот или иной человек проверяет суммы на своих счетах в банкомате, является непрактичным. Кроме того, поскольку удостоверения личности, используемые террористами, не были фальшивыми, более совершенные процедуры, наличие которых требуется по условиям Закона "ПАТРИОТ США", целесообразные для предотвращения краж идентификационных данных личности ("краж личности"), не предотвратили бы самого доступа к услугам того или иного финансового учреждения. Мы извлекли некоторые важные уроки из вышеупомянутых кратких указаний, и теперь ААБ рекомендует банкам не принимать визы в качестве основной формы удостоверения личности.

Закон "ПАТРИОТ США" как средство предотвращения финансирования террористов

Одной из статей Закона "ПАТРИОТ США", которая может применяться к расплывчатой концепции финансирования террористов, является Статья 314 (a). Процесс, предусмотренный статьей 314, включает предъявляемое к финансовым учреждениям требование о проведении анализа счетов на предмет их соответствия именам, фигурирующим в следственных списках правительства. Согласно этому положению:

• Из Сети Министерства финансов США по правоохранительным мерам в отношении финансовых преступлений (ФинСЕН) направляются партиями запросы по Статье 314(a) каждые две недели, если только в запросе не содержится других указаний.

• После получения той или иной заявки по Статье 314 (a) финансовым институтам дается две недели на проведение в полном объеме поисков имен и направление ответа в случае обнаружения имен, фигурирующих в следственных списках правительства.

• Поиски имен будут ограничены конкретными документами и в случае отсутствия иных указаний считаются разовыми.

• Если то или иное финансовое учреждение выявляет какое-либо имя, фигурирующее в следственном списке правительства, этому финансовому учреждению нужно только направить ФинСЕН ответное сообщение о том, что у него имеется имя из правительственного следственного списка и предоставить пославшему запрос правоохранительному органу контактную информацию для того, чтобы в дальнейшем данный правоохранительный орган имел дело непосредственно с упомянутым финансовым учреждением.

В общем и целом эти положения представляют собой самые действенные средства обнаружения случаев финансирования террористов, поскольку сама эта отрасль просто ищет имена отдельных лиц, в отношении которых правительство ведет расследование по поводу их возможного участия в террористической деятельности. Например, по данным ФинСЕН, в период с 1 апреля 2003 года по 26 апреля 2004 года Налоговое управление США представило ФинСЕН 16 запросов, относящихся к 66 лицам и 17 деловым предприятиям. На эти запросы было получено 646 позитивных ответов от более чем 1274 финансовых институтов. С момента появления Статьи 314 (a) эта система применялась для того, чтобы направить имена 1547 лиц, подозреваемых в финансировании терроризма или отмывании денег, более чем 26 000 финансовым институтам, что привело к выявлению 10 560 человек, могущих иметь отношение к террористической деятельности, имена которых были переданы правоохранительным органам.

Другие варианты выбора

Когда мы ломаем голову над тем, как не допустить финансирования террористов через законную финансовую систему, что еще имеется в нашем распоряжении помимо Статьи 314 (a)? Совершенно очевидно, что новые обязательства, вытекающие из Закона "ПАТРИОТ США", непосредственно не затрагивают существа вопроса о том, как деньги попадают в ту или иную систему с целью оказания поддержки терроризму. Применительно к банкам различными источниками являются "типологии" ФАТФ, относящиеся к финансированию террористов, и аналогичные примеры, приводимые правоохранительными органами США, такими как ФинСЕН. Что говорят нам эти типологии и примеры? Например, внимание постоянно сосредоточивается на благотворительных организациях или "некоммерческих организациях" (НКО).

По сведениям ФАТФ:

Большинство стран разделяет беспокойство по поводу того, что существуют трудности в обнаружении финансирования террористов посредством злоупотребления НКО. Общепризнанно, что во всех странах подобные организации играют наиболее значительную роль в оказании социальной и финансовой поддержки, и эта роль явно не ставится под сомнение. Тем не менее, один только объем финансовых средств и других активов, имеющихся в секторе НКО, означает, что отведение даже небольшой доли этих финансовых средств на оказание поддержки терроризму представляло бы собой проблему, над которой стоило бы задуматься. Поэтому ограниченность знания того, в каких масштабах террористы могут пользоваться этим сектором, должна вызывать большое беспокойство со стороны международного сообщества. И над этим стоит серьезно задуматься.

Все это подчеркивает тот факт, что в настоящее время мы живем в изменившемся мире и что отслеживание или проведение мониторинга денег, получаемых террористами на проведение их преступной деятельности, представляет собой отнюдь не простую задачу.

Заключение

Много было написано и продолжает писаться о Законе "ПАТРИОТ США", а также о необходимости быстрого принятия и введения в силу законов по борьбе с терроризмом. По-прежнему ведутся горячие споры о том, является ли ответное реагирование со стороны правовой системы достаточным, если принять во внимание масштабы совершенных террористами нападений. Следует со всей определенностью подчеркнуть, что ААБ поддержала Закон "ПАТРИОТ США" потому, что в нем было сделано то, чего не удавалось достичь в предыдущих предложениях по борьбе с терроризмом, а именно предъявить небанковским учреждениям требование о введении ими у себя программ и процедур, направленных на борьбу с отмыванием денег. Однако для того, чтобы поставить заслон на пути финансирования терроризма, правительство должно обеспечивать финансовый сектор постоянно обновляющейся информацией разведывательного характера. Мы стали свидетелями начала этого процесса, но необходимо увеличить его масштабы. Любая иная стратегия обречена на провал.

Джон Дж. Бирн является директором Центра по выполнению требований регулирования при Ассоциации американских банкиров.

Мнения, высказанные в этой статье, не обязательно отражают взгляды или политику правительства США.