El gobierno de Estados Unidos ayuda a los aliados extranjeros a desarrollar su capacidad de impedir que los terroristas utilicen el sistema financiero internacional para adelantar sus complots. El Grupo de Trabajo sobre Financiamiento del Terrorismo (TFWG) , organismo interinstitucional, precisó los países que más necesitan dicho entrenamiento y asistencia de Estados Unidos. Para combatir con éxito el terrorismo cada país debe desarrollar el marco jurídico, la reglamentación bancaria, la unidad de inteligencia financiera, la aplicación de la ley y el proceso judicial necesarios. Estados Unidos ha suministrado tal asistencia a algunos países en Africa, Asia, Europa, América Latina y el Medio Oriente y ha cooperado con organizaciones regionales e instituciones financieras internacionales.
En respuesta a los atentados del 11 de septiembre de 2001, el gobierno de Estados Unidos inició una guerra mundial al terrorismo en cinco frentes: militar, de inteligencia, de aplicación de la ley, de financiamiento y diplomático. Estados Unidos diseñó una estrategia financiera antiterrorista basada en tres pilares, detectar, desmantelar e impedir las redes de financiamiento del terrorismo. Primero, realizamos operaciones de aplicación de la ley y de inteligencia que llevan ante la justicia a los financistas del terrorismo. Segundo, empleamos medidas de designación pública para nombrar, avergonzar a los grupos terroristas y sus partidarios y bloquear sus bienes. Tercero, ideamos programas de desarrollo de la capacidad para reforzar las instituciones de nuestros aliados extranjeros a fin de combatir con iniciativa el financiamiento del terrorismo. Si bien los dos primeros pilares son retrospectivos, ya que investigan las operaciones conocidas de financiamiento después del hecho, el tercero se concentra en acrecentar la capacidad de los países para proteger al sistema financiero internacional del abuso de los financieros terroristas.
Coordinación del entrenamiento y la asistencia técnica
A raíz de los atentados del 11 de septiembre, el Departamento de Estado encabezó la creación del Grupo de Trabajo sobre Financiamiento de los terroristas (GTFT) para coordinar, diseñar y suministrar entrenamiento y asistencia técnica nuestros socios extranjeros considerados más vulnerables al financiamiento del terrorismo. El GTFT, copresidido por la oficina del Coordinador para el Antiterrorismo (S/CT) del Departamento de Estado y la oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley (INL), incluye varios organismos del gobierno estadounidense de los departamentos de Estado, Hacienda, Justicia y Seguridad Interna y se reúne quincenalmente para recibir la información del servicio de inteligencia, programar los viajes de evaluación, analizar los informes por país y discutir el desarrollo y ejecución de la asistencia técnica y de los programas de entrenamiento. Este grupo interinstitucional multiplicó el conocimiento existente en el gobierno de Estados Unidos en sus esfuerzos por combatir el lavado de dinero y los grupos delictivos organizados y tenía por objeto encontrarle solución al financiamiento de los terroristas.
Fijar objetivos para la ayuda
El TFWG, inundado por las solicitudes de asistencia de nuestros aliados extranjeros, ideó el siguiente proceso para asignar prioridades en el uso de nuestros recursos financieros y humanos limitados asignados al desarrollo de regímenes amplios contra el lavado de dinero y el financiamiento antiterrorista, por medio de la asistencia exterior estadounidense.
- Identificar y dar prioridad a los países que necesitan más asistencia para hacer frente al financiamiento de los terroristas, con el aporte de los sectores de inteligencia y aplicación de la ley.
- Evaluar los regímenes de financiamiento antiterrorista de los países prioritarios, con un equipo de evaluación de los sistemas financieros (FSAT), el cual está integrado por expertos jurídicos, financieros y de aplicación de la ley. El equipo FSAT generalmente permanece una semana en cada país para reunirse con las autoridades de los ministerios de justicia, gobierno y finanzas del país; las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley; el banco central y el sector privado, para ver la forma en que estas entidades se ocupan de los delitos de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo.
- Preparar un informe oficial de evaluación sobre las vulnerabilidades al financiamiento del terrorismo y hacer recomendaciones para el entrenamiento y la asistencia técnica, con el objeto de eliminar los puntos débiles. El informe oficial se comparte con el gobierno del país anfitrión a fin de medir su receptividad a las ofertas de asistencia de Estados Unidas y coordinar esas ofertas. El equipo entrega el informe en un mes aproximadamente.
- Diseñar un plan para la ejecución del entrenamiento, basado en estas recomendaciones. Los programas de asistencia realizados por expertos del gobierno estadounidense pueden incluir asesoría en la redacción de material jurídico, para asegurar que el régimen legal del país satisfaga las normas internacionales; capacitación en la reglamentación financiera; desarrollo de una unidad de inteligencia financiera, entrenamiento en investigación para "seguirle la pista al dinero" y formación jurídica y fiscal.
- Suministrar entrenamiento y asistencia técnica a los países prioritarios en relación con el establecimiento del marco legal para tipificar como delito el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, y luego entrenar a las autoridades policiales y judiciales para que apliquen la ley. Esta asistencia puede suministrarse en el país, en la región o en Estados Unidos.
- Alentar que nuestros aliados, las instituciones financieras internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, bancos regionales de desarrollo), y por medio de las organizaciones internacionales como el Comité Antiterrorista de las Naciones Unidas ONU, el Grupo de Estudio para la Acción Financiera sobre el Lavado de Dinero y el G-8, compartan la responsabilidad del desarrollo de capacidad.
Premisas básicas de un régimen eficaz
Después de los atentados del 11 de septiembre, Estados Unidos y sus aliados reconocieron rápidamente la urgente necesidad de detectar, desmantelar e impedir las redes de financiamiento de los terroristas en todo el mundo. A este efecto cada país debe desarrollar sus capacidades en materia jurídica, reglamentación del sector financiero, inteligencia en cuestiones financieras, aplicación de la ley y fiscalía e instituciones para combatir eficazmente el financiamiento de los terroristas y el lavado de dinero. El TFWG ha organizado e ideado programas de entrenamiento estadounidenses alrededor de estas cinco premisas de un régimen eficaz contra la financiación del terrorismo.
I. Marco legal para tipificar como delito el financiamiento del terrorismo. Con el fin de cumplir con la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de la ONU y las 8 recomendaciones especiales sobre el financiamiento del terrorismo del Grupo de Trabajo para la Acción Financiera (FAFT), cada estado debe tipificar como delito el financiamiento y el lavado de dinero. Por medio de legislación deben establecerse medidas eficaces para bloquear y decomisar los bienes de los financieros terroristas y sus partidarios. Cada país debe otorgar a sus agentes encargados de aplicar la ley y a la rama judicial amplia autoridad para perseguir y enjuiciar los casos de financiamiento del terrorismo. Todos los países deben ratificar a la mayor brevedad el instrumento de la ONU que se refiere al terrorismo. Las leyes firmes contra el financiamiento del terrorismo y el lavado de dinero son los cimientos jurídicos para combatirlos.
Por medio del Departamento de Justicia y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, Estados Unidos puede suministrar a los países que lo soliciten asistencia técnica en la redacción de las leyes que tipifiquen como delito el terrorismo y su financiamiento. En determinados casos Estados Unidos puede hacer arreglos para que asesores jurídicos residentes suministren asistencia a los funcionarios judiciales en su propio país.
II. Supervisión reguladora financiera para proteger la integridad del sistema bancario. La protección del sector financiero contra el abuso financiero y delictivo de los terroristas es un elemento clave en nuestra estrategia de entrenamiento y asistencia técnica antiterrorista. De acuerdo con las normas internacionales, todos los países deben determinar qué organismo con potestad normativa será responsable del cumplimiento de las medidas para combatir el financiamiento del terrorismo, por parte de las instituciones bancarias y financieras no bancarias. Los gobiernos deben establecer estrictas medidas normativas y de acatamiento de las leyes sobre el lavado de dinero y crear un sistema oficial para que las instituciones financieras informen al organismo regulador sobre las actividades sospechosas. Todo país debe establecer sanciones, tales como multas, para garantizar la efectividad del cumplimiento del régimen. Es preciso que el banco central, los organismos normativos de la inversión y demás instituciones supervisoras familiaricen a los sectores privados sobre posibles abusos por parte de los terroristas.
Estados Unidos puede suministrar asistencia para fortalecer los regímenes normativos financieros de los países que así lo soliciten, mediante nuestros organismos normativos, entre ellos la Reserva Federal, la Corporación Federal de Seguros de Depósitos y la oficina del Contralor de la Moneda. El entrenamiento incluye cursos para los superintendentes de bancos sobre los informes de actividades sospechosas y la forma de detectar los planes de financiamiento del terrorismo y el lavado de dinero.
III. La unidad de inteligencia financiera como vínculo entre los sectores privado y público. Todos los países deben establecer una unidad de inteligencia financiera (UIF) para recopilar, analizar y diseminar inteligencia financiera y promulgar leyes para autorizar dicha tarea. La UIF debe idear un sistema eficaz para que las instituciones financieras y los organismos normativos gubernamentales informen sobre las actividades sospechosas relacionadas con el financiamiento del terrorismo y el lavado de dinero a la UIF. Esta, a su vez, debe tener la responsabilidad de analizar dichos informes sobre actividades sospechosas y referir los casos a las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley para su investigación. La UIF debe establecer los canales apropiados para el intercambio de inteligencia financiera con sus contrapartes extranjeras a fin de asistir en las investigaciones de los delitos financieros.
Por medio de la Red de Aplicación de las Leyes contra Delitos Financieros (FinCEN), que forma parte del Departamento de Hacienda, Estados Unidos suministra capacitación y asistencia técnica a las UIF. Dicha asistencia incluye la provisión de equipo, le evaluación de la informática y programas especializados de computadora para el análisis y capacitación de analistas para las UIF nuevas. Estados Unidos es miembro activo del Grupo Egmont de la UIF y habitualmente patrocina miembros aspirantes.
IV. Investigaciones de ejecución de la ley para rastrear a los financieros del terrorismo. A las autoridades policiales se les debe otorgar la autoridad legal apropiada para llevar adelante acción judicial contra el delito financiero, incluyendo los casos de financiamiento del terrorismo. Dicha autoridad puede incluir la facultad de realizar operaciones secretas y de vigilancia electrónica en la investigación de delitos financieros. Los gobiernos deben establecer unidades especializadas y misiones especiales interagenciales para llevar adelante casos de financiamiento del terrorismo. Los organismos de aplicación de la ley deben coordinar con la rama judicial las investigaciones y el procesamiento de los casos de financiamiento del terrorismo.
Estados Unidos suministra programas de asistencia en forma de capacitación para la investigación financiera a los organismos de aplicación de la ley que lo solicitan. Los organismos estadounidenses (incluyendo el FBI, los programas de asistencia antiterrorista de seguridad diplomática del Departamento de Estado, la división de investigaciones penales del Servicio de Rentas Internas y la Oficina de Aplicación de las Leyes de de Inmigración y Aduanas) dictan cursos de capacitación para sus homólogos extranjeros, encaminados a desarrollar las destrezas necesarias para investigar los delitos financieros, incluso el financiamiento del terrorismo.
V. Proceso judicial y fiscal para enjuiciar los casos de financiamiento del terrorismo. Todos los gobiernos deben determinar qué unidades judiciales serán responsables del procesamiento de los casos de financiamiento del terrorismo. Debido a la complejidad técnica de estos casos, debe crease un equipo bien formado de fiscales familiarizados con los delitos financieros, para llevar adelante estas investigaciones. Es necesario que los jueces y los magistrados se familiaricen con estos casos, ya que es posible que no hayan realizado este tipo de juicios en el pasado.
Por medio del Departamento de Justicia, Estados Unidos puede suministrar asistencia técnica a las autoridades judiciales de los aliados extranjeros, mediante el estudio de casos prácticos para demostrar la forma en que puede aplicarse una legislación nueva contra el financiamiento del terrorismo, así como los juicios que han tenido éxito.
Actividades internacionales
Dado que la mundialización ha facilitado el movimiento de personas, productos y capital a través de las fronteras, el problema del financiamiento del terrorismo debe tratarse a escala mundial. El gobierno estadounidense procuró desde un principio promover la cooperación internacional en el desarrollo de la capacitación antiterrorista, como componente de la guerra mundial contra el terrorismo. Por consiguiente, el grupo de trabajo sobre el financiamiento del terrorismo reconoció las restricciones financieras y humanas que existen para las actividades contra el financiamiento del terrorismo y alentó la cooperación internacional para llevar a cabo la capacitación y la asistencia técnica.
Estados Unidos ha suministrado asistencia para combatir el financiamiento del terrorismo a varios países en Africa, Asia, Europa, América Latina y el Medio Oriente en términos bilaterales y multilaterales. Hemos colaborado muy estrechamente con el Comité contra el Terrorismo y la Oficina de Política de Control de Estupefacientes, ambos de las Naciones Únidas, para coordinar las solicitudes y las ofertas de asistencia técnica. Estados Unidos ha apoyado las iniciativas claves presentadas por el Grupo de Estudio para la Acción Financiera para fortalecer los regímenes contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. Por medio del grupo de acción contra el terrorismo del G-8, Estados Unidos coordina su asistencia a los estados en primera línea en varias zonas de antiterrorismo. Estados Unidos también ha colaborado con organizaciones regionales como la Organización de los Estados Americanos, el foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC) y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa con el fin de elevar el conocimiento de posibles abusos por parate de los financieros terroristas. También cooperamos con las instituciones financieras internacionales, como el FMI, el Banco Mundial y el Banco de Desarrollo Asiático en los proyectos financieros antiterroristas que contribuyen al desarrollo económico y la integridad de los mercados internacionales. Por ejemplo, en la reunión de Líderes en Bangkok, en octubre de 2003, la APEC puso en marcha una iniciativa para el desarrollo de la capacidad antiterrorista que garantiza el movimiento seguro de las personas, los bienes y el dinero. La iniciativa para seguridad regional financiera y comercial fue establecida con los auspicios del Banco de Desarrollo Asiático para el desarrollo de la capacidad en lo que se refiere a contrarrestar el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, así como la seguridad de la aviación, los puertos y el transporte marítimo.
Conclusión
Para detener el flujo de fondos al terrorismo los países deben abordar la amenaza que presenta el financiamiento del terrorismo interna e internacionalmente, con el objeto de negar a las redes terroristas la posibilidad de financiamiento y refugio seguro. Por medio del desarrollo de su capacidad un país puede reforzar su habilidad en materia legal, reglamentación financiera, inteligencia financiera, policial y judicial para combatir el financiamiento del terrorismo. Al multiplicar sus recursos para asistir a los países a enfrentar los retos del financiamiento del terrorismo, la comunidad internacional puede salvaguardar mejor los sistemas financieros contra el abuso por los financieros terroristas en todo el mundo.
Celina Realuyo es directora del programa de financiamiento antiterrorista de la oficina del Coordinador para Antiterrorismo del Departamento de Estado.