В последние десятилетия борьба с промышленным загрязнением окружающей среды приобретает во всем мире растущую остроту. В ответ города и страны повсеместно вырабатывают собственные идеи о том, как "позеленеть". В течение шести лет экономисты, инженеры-экологи и ученые Всемирного банка изучали новаторские идеи, возникшие в нескольких развивающихся государствах. Уилер стал основным автором опубликованного в ноябре 1999 года доклада по результатам их работы, озаглавленного "Озеленение" среды: новая роль населения, рынка и властей". Интервью у него взяла Шарлин Портер.

Вопрос: Какое значение играют городские экологические проблемы в более широком контексте развития страны в тех развивающихся странах, которые вы исследуете в своем докладе?

Уилер: Полагаю, что можно говорить о странах, поскольку речь идет об опыте отдельных стран. Но истинная суть вопроса заключается в том, что все проблемы загрязнения окружающей среды на местном уровне связаны в основном с городами. Чтобы выйти на уровень экологического загрязнения, действительно серьезный для населения и экосистем, надо иметь определенную концентрацию промышленной или иной деятельности. Поэтому если взглянуть на крупномасштабное загрязнение рек или океанов, то оно всегда связано со стоками, поступающими из крупных скоплений населения или промышленных предприятий.

То же самое и с воздухом. Почти все случаи серьезного загрязнения атмосферы связаны с урбанизированной территорией. Так что корреляция очень и очень высока.

Вопрос: Часто говорят: чем сильнее разрастаются города, чем более населенными они становятся, тем более они загрязнены. Это всегда так?

Уилер: На мой взгляд, так должно быть в гораздо меньшей степени, нежели можно предположить. Люди убедились, что многое можно сделать, чтобы решить проблему, не разорив население. В этом-то все и дело.

Мы считаем, что это вопрос компромиссов, на которые приходится идти людям. Всегда существует вероятность того, что станет хуже. Но если это происходит, возникают реальные последствия. Люди начинают болеть, умирать. Общество несет огромные убытки. Наша работа с коллегами из развивающихся стран во многом заключалась в том, чтобы попытаться на систематизированной и по возможности количественной основе обратить их внимание на этот момент. Это не просто неудобство. Расплачиваться приходится экономическими потерями и человеческими жизнями. В ваших силах при разумных затратах очень и очень существенно ослабить эту проблему. Хотя бы не давать ей разрастаться, а удерживать ее на постоянном уровне, не разоряясь самим. А нам, когда мы прикидывали расходы, они показались приемлемыми. Так что для нас это не вопрос "или-или". Для нас это вопрос компромиссов.

Вопрос: Администрация Клинтона активно пытается опровергнуть представление о том, что охрана окружающей среды выльется в экономические жертвы. Как видится этот баланс в развивающихся странах, с которыми вы познакомились?

Уилер: Мы обнаружили, что люди готовы выслушивать аргументы. У них нет сильных предубеждений. Существует некий миф о том, что "с этим приходится мириться". Но я ни разу не видел, чтобы люди по идеологическим или даже личным мотивам противились разумным доводам с другой стороны.

Новое в этом деле за последние 20 лет состоит в следующем -- мы научились заказывать нужную информацию и представлять ее людям так, чтобы она была существенна для тех решений, которые им предстоит принять. Поэтому сейчас мы можем поехать, к примеру, в Китай и получить его собственные оценки уровня загрязнения городской среды. И сказать: "Врачи уже изучили воздействие такого уровня загрязнения воздуха на человеческую жизнь. Мы знаем ваш уровень загрязнения воздуха, знаем, что ежегодно очень многие тысячи людей из-за него умирают. Так что это часть затрат, которые вы несете". В такой форме перед ними проблему раньше не ставили.

Прежде речь шла о более общее идее. Да, налицо ущерб от загрязнения окружающей среды. Теперь же благодаря большой работе, проделанной многими людьми, мы можем выразить его гораздо точнее. Еще мы многое узнали о затратах. Поэтому можем сказать, во сколько им обойдется каждый процент снижения показателя загрязнения окружающей среды. У них появляется основа, позволяющая принимать решения более упорядоченным и политически верным способом.

Вопрос: Во многих индустриальных странах экономическое развитие порождало опасные для жизни экологические проблемы и кризисы в области охраны здоровья людей. Тогда проблемы, связанные с загрязнением окружающей среды, приходилось преодолевать в чрезвычайной ситуации. Располагая той информацией, которую вы описали, смогут ли развивающиеся страны избежать этих ошибок?

Уилер: Думаю, мы можем даже не говорить об этом в будущем времени. Опыт, приобретенный нами в целом ряде таких очень крупных стран с развивающейся промышленностью, как Мексика, Китай, Бразилия, Индия и Индонезия, показал нам, что в них есть большие группы людей, понимающих эти вещи. Они очень упорно над ними работают. И фактически в Китае им удалось очень неплохо оседлать проблему в том смысле, что в большинстве китайских городов отсутствует нетто-рост загрязнения окружающей среды. Кое-где оно уменьшается, и все же экономика на подъеме, а общество очень бедное. Так что можно даже назвать это скачкообразным развитием. Они перескочили через ступеньку. При гораздо более низком уровне доходов им удалось начать всерьез преодолевать проблему, не сдерживая экономический рост.

Вопрос: Как же у них это получилось?

Уилер: Отчасти дело в том, что они очень эффективно применили ряд подходов к экономическому регулированию, которые в прошлом не считались у них осуществимыми. Например, ввели плату за загрязнение окружающей среды. В Европе такая идея очень популярна. Люди должны платить за единицу загрязняющих веществ, и им приходится учитывать эти расходы в ряду других экономических затрат, что очень благотворно влияет на руководство. Когда данный момент становится частью управленческих расчетов, люди относятся к нему серьезно и быстро сокращают вредные выбросы.

В прошлом казалось, что развивающиеся страны не обладают управленческим или организационным потенциалом для подобных действий. Однако Китай, Колумбия, Филиппины, Малайзия и целый ряд других стран доказали, что это не так. На очень ранней стадии роста можно внедрять подобные инструменты и оказывать существенное воздействие на уровень загрязнения.

К примеру, в 1970-е годы в Малайзии была громадная проблема с производством пальмового масла. Этот товар занимает весьма важное место в международной торговле, но очень сильно загрязняет воду. За 10 лет малазийцы замечательно справились с задачей ее очистки, отчасти благодаря таким инструментам, как платежи за загрязнение.

Так что весь этот набор факторов налицо. Но, быть может, более фундаментальный момент состоит в том, что сейчас развивающиеся страны осваивают совершенно новый подход, отражающий работу, проделанную также в США и других местах. Речь о том, чтобы на самой ранней стадии привлекать общественность, выносить проблему регулирования из кабинетов, из области взаимоотношений между инспекторами и директорами заводов в общественную сферу. Чтобы люди знали, каковы их проблемы, каковы источники этих проблем и что здесь можно сделать. Такой принцип может быть очень эффективным.

Если в нашей книге есть некая главная идея, то она, должно быть, состоит в документировании той силы, которую обнаружили люди в этом подходе, основанном на участии и оповещении общественности о загрязнении окружающей среды. И сейчас он очень быстро распространяется.

Вопрос: Давайте подробнее поговорим о концепции платежей за загрязнение. Чем она отличается от прошлых подходов?

Уилер: Возьмем пример США. В прошлом в Соединенных Штатах существовали нормативы по выбросам. Скажем, в отношении конкретного завода существовал норматив того количества загрязняющих веществ, которое он может выбрасывать. Ниже установленного стандарта любые выбросы были законны. Выше -- незаконны. Так что в США это стало вопросом соблюдения закона. Агентство по охране окружающей среды весьма эффективно отслеживает и контролирует эту на самом деле довольно сложную систему.

Поэтому когда в 1970-е и 80-е годы в эту игру включились Филиппины, Мексика и Бразилия, их первым побуждением было принять на вооружение то, что использовалось в странах, подобных США. И они ввели нормативы. Очень быстро они столкнулись с проблемами. У них не было агентств по охране окружающей среды. Не было дееспособного правоохранительного аппарата. Суды зачастую были коррумпированы. Не было действенных штрафов. Так что нормативы существовали, но их соблюдение практически не обеспечивалось. Через некоторое время они поняли, что не располагают всем необходимым и таким образом ничего не добьются.

Платежи -- совсем другое дело. По существу, платеж означает, что вопрос не рассматривается с криминальной точки зрения. Мы говорим предприятиям -- вы обременяете окружающую среду загрязнением. Вы обременяете нас загрязнением, и за это вы должны заплатить. Чем больше вы нам стоите, тем больше заплатите. За каждый единичный объем ваших загрязняющих веществ.

И тогда каждый директор завода, каждый бизнесмен ежемесячно сталкивается с этим фактом. "Я загрязняю природу, я за это плачу, возникает поток затрат, который я могу регулировать". И они просто ищут чисто управленческое решение. Такова суть вопроса.

Эффективно работающие государственные органы, располагающие хорошими техническими консультантами, могут обратиться к ним и сказать: "Посмотрите, вы несете расходы, а есть способы их сократить. Позвольте предложить вам разные методы, с помощью которых вы сумеете при разумных затратах уменьшить выбросы, и тогда вы сможете в значительной степени сократить эти расходы". Вот правильные отношения между государственным органом и предпринимателем. Бизнесмены это понимают.

Мы обнаружили: чуть ли не в одночасье положение замечательным образом изменилось. Это и впрямь феноменально. В Колумбии, как рассказывается в нашей книге, в бассейне реки Рио-Негро, близ Меделлина, прекрасно работает местный орган по борьбе с загрязнением окружающей среды, который занимается взиманием платежей. Через шесть месяцев после начала реального взимания платежей они добились примерно 50-процентного сокращения серьезных органических, -- то есть истощающих кислород -- загрязнений воды местной промышленностью. Когда предприниматели поняли, что эти затраты установлены навсегда, они начали принимать серьезные меры. И вот наш вывод: такой подход приносит хорошие результаты.

Вопрос: Представляется, что определение величины подобных платежей -- более сложный регулирующий процесс, чем определение того, превышает ли завод установленный законом предел. Ранее вы сказали, что многие страны испытывали трудности, создавая сильный аппарат регулирования. Как же им удается оценивать загрязнение окружающей среды?

Уилер: Со временем люди находят всевозможные хитроумные способы решения административных проблем. Например, в Колумбии Томас Блэк-Арбелес, руководитель национальной программы платежей за выбросы, столкнулся с такой проблемой -- многие местные органы, взыскивающие платежи, не имели опыта обращения с деньгами.

Поэтому Томас и его коллеги заключили договор с несколькими крупнейшими банками Колумбии, которые стали выполнять функции агентств по сбору платежей. За небольшой процент образующейся прибыли они получают от экологических ведомств информацию о том, с кого следует взыскать ту или иную сумму. Выставляют счет. Для получения денег они используют свои структуры по сборам средств. Затем они хранят эти деньги у себя на банковском счету, точно так же как на счетах других людей. Под проценты они выставляют их на рынок, чтобы обеспечить прирост. А если компании противятся платежам, они в той или иной мере теряют свою банковскую кредитоспособность. Так что власти экономят административные ресурсы, к тому же такой механизм оказывается весьма эффективным.

Вопрос: Вернемся к тому, о чем вы упомянули ранее: вовлечению общественности в процесс экологического регулирования как еще одному инструменту, позволяющему эффективно сдерживать загрязнение окружающей среды. Какие результаты это принесло?

Уилер: Это история о борьбе на местах. О поддержании баланса и местной экологии. Чего недоставало прежде в развивающихся странах большинству жителей городов, так это достоверной информации о происходящем. Они не имели возможности понять, каковы ставки в этой игре. Разумеется, были очевидные случаи, когда, например, люди болели и умирали из-за очень сильного загрязнения. Но медленно действующая изо дня в день коварная дрянь, способная оказать долгосрочное влияние на жизнь людей, была обычно незаметна. Теперь у нас есть множество программ, которые очень четко идентифицируют источники серьезного загрязнения и ущерб от него таким образом, что местное население в состоянии это усвоить. Появляется нормальное человеческое стремление защитить себя и свою семью. Но поскольку они безусловно ценят экономическую сторону вопроса, они готовы к переговорам. Очень редко бывает так, что люди предпринимают атаку на источники местной занятости, но они вполне готовы применить давление, чтобы найти "золотую середину".

Так, например, в Индонезии, которая часто упоминается в "Озеленении" среды", мы столкнулись с программой контроля, оценки и ранжирования загрязнения окружающей среды. В соответствии с этой программой заводы оцениваются по уровню выбросов и стоков. Оцениваются как плохие результаты, так и хорошие. Реализация этой программы в действительности представляет собой историю действий на местах, местных переговоров и местных успехов в ответ на обнародованную информацию. Никто не хочет травиться загрязняющими веществами, поэтому, на мой взгляд, это очень важный компонент работы.

Вопрос: Вы считаете, что широкому привлечению общественности способствуют два фактора -- более доступная информация о загрязнении окружающей среды и более активное распространение этой информации?

Уилер: Происходит огромная перемена в традициях, шаг в сторону открытости. Это поистине замечательно. В условиях информационной экономики сейчас резко увеличились технологические и экономические возможности распространения и анализа информации. Это происходит не только в США, но и в Мексике, Бразилии, Китае. Поэтому отчасти вопрос в том, насколько это осуществимо, отчасти дело заключается в повсеместно происходящих переменах в сознании. Люди ощущают, что правительство здесь не единственный игрок, и их собственные заботы должны выноситься на обсуждение напрямую, а не через некое ведомство. И центр тяжести смещается.

Отрадно видеть, до какой степени подобные меры, по существу, вскрывшие данную проблему, реально и очень быстро улучшили жизнь людей. Если бы надо было выделить, что принесло наибольшую удовлетворенность от проделанной во Всемирном банке работой, то я бы сказал --- это видеть, что быстрые перемены, происшедшие за столь короткое время, явно облегчили проблемы людей.

Отчет "Озеленение" среды: новая роль населения, рынка и властей" можно прочитать в Интернете по адресу: http://www.worldbank.org/nipr/greening/full_text/index.htm.

Шарлин Портер -- обозреватель по глобальным проблемам Офиса международных информационных программ Государственного департамента США