| Глобальные проблемы | Экологически благополучные города |
|
|
|
Практические меры по оздоровлению городов и Дэвид Ф. Хэйлз заместитель помощника директора Центра мировой окружающей среды при Агентстве международного развития (АМР)
Американские программы помогают городам во всем мире в работе по сокращению уровня загрязнений. Высокопоставленный сотрудник АМР объясняет, почему и как США поддерживают эти инициативы. Озабоченность ухудшением экологической обстановки в городах и его долгосрочными последствиями превратилась в одну из важнейших составляющих внешнеполитических инициатив США. В развивающихся странах города растут быстро. В расширяющихся зонах городской застройки темпы и масштабы роста уже превзошли способность властей поддерживать приемлемые стандарты санитарии, экологической безопасности и устойчивого экономического роста. Жители этих городов сталкиваются с такими серьезными проблемами, как плохое здоровье и снижение жизненного уровня. Кроме того, такие условия усугубляют глобальные экологические проблемы и представляют вполне реальную угрозу для национальных интересов США. Непосредственное влияние на местное население оказывается весьма серьезным. Широко распространенные болезни органов дыхания, заболевания, связанные с антисанитарией и низким качеством воды, а также вызванные воздействием токсичных веществ, отнимают у людей здоровье, энергию и человеческое достоинство. Падает жизненный уровень. Людям становится все труднее зарабатывать на жизнь. Дети учатся меньше, медленнее и чаще пропускают школу. Расходы на медицинское обслуживание и лекарства слишком велики. Смертность, травматизм и ущерб для домов и имущества еще больше возрастают, когда случаются стихийные бедствия. Все население в определенной степени страдает от них, но больше всего страдают беднейшие слои, проживающие в перенаселенных центральных частях городов и скваттерных поселках (где люди самовольно строят жилища на незастроенных землях). Неэффективное управление городским хозяйством вносит все больший вклад в обострение некоторых глобальных экологических проблем. Растущей экономике требуется все больше электроэнергии и топлива, однако неэффективные и загрязняющие окружающую среду отрасли топливно-энергетического комплекса, нерациональная транспортная политика и расточительное использование энергии ведут к выбросу в атмосферу чрезмерно большого объема парниковых газов. Отсутствие в большинстве городов развивающихся стран базовой городской экологической инфраструктуры приводит к тому, что в реки, озера и на прибрежные территории поступает лавина необработанных сточных вод и отходов, разрушая экосистемы и создавая угрозу для продуктивности и безопасности водоемов. Эти проблемы наиболее остро проявляются в городах, откуда они берут свое начало, но они также угрожают интересам США по целому ряду направлений. Экологические проблемы городов подрывают устойчивый экономический рост. Экономическая нестабильность может приводить к оттоку экономических беженцев. Все более непригодные для жизни города более подвержены социальным потрясениям и политической нестабильности. Новые жестокие эпидемии необычных заболеваний, впервые появившись в перенаселенных трущобах неэффективно управляемых городов за рубежом, все чаще обнаруживаются в населенных пунктах США, куда их ввозят гости страны, возвращающиеся домой туристы или растущее число экологических беженцев, которые покидают свои все более непригодные для жизни города. Гуманитарные проблемы и необходимость защищать граждан США обусловливают острую заинтересованность нашей страны в оказании помощи другим государствам в совершенствовании их систем управления ростом городов и защиты окружающей среды. Эта помощь предоставляется по нескольким правительственным каналам. АМР руководит большинством зарубежных программ в области городской экологии. Какую помощь предлагает АМР? Города отличаются друг от друга, и каждому из них приходится решать свои уникальные задачи в области экологии, но любой эффективный подход непременно должен вести к формированию условий, обеспечивающих широкое привлечение участников и открытость информации, а также следующие пять элементов:
АМР оказывает поддержку по каждому из этих важных составляющих. Многие средства, приемы и подходы, выработанные промышленно-развитыми странами в ходе многолетних исследований, инвестиций и практического опыта, могут быть с пользой адаптированы и применены в городах развивающихся стран. Оказывая другим странам помощь в успешной реализации инициатив в области городской экологии, АМР активно использует американский опыт и знания, накопленные как в государственном, так и в частном секторах. ПОНИМАНИЕ, ОСНОВАННОЕ НА ИМЕЮЩЕЙСЯ ИНФОРМАЦИИ: Первый шаг должен заключаться в том, чтобы лучше понять суть стоящих проблем, возможные решения, и что потребуется для их реализации. АМР поддерживает разработку планов управления окружающей средой, базирующихся на сборе достоверных данных и оценке рисков для здоровья населения, связанных с загрязнением окружающей среды. Интуитивно мы понимаем, что воздух, пахнущий выхлопными газами и "приправленный" свинцом и окисью углерода, вреден для здоровья. Но только в последние годы были разработаны методы, позволяющие оценить, во сколько потерянных для жизни лет и процентов снижения производительности труда такой загрязненный воздух обходится стране. Информация подобного рода способна объединять даже противоборствующие в прошлом стороны. При выработке обоснованного понимания проблем и их возможных решений огромное значение имеет подлинно широкое и открытое участие -- основа демократических систем управления. Слишком часто именно те, кто в наибольшей степени подвержен риску -- включая женщин, детей и малоимущих -- оказываются обделенными вниманием. Только привлечение как можно более широкого спектра участников ведет к тому, чтобы их точка зрения была услышана, их потребности приняты во внимание, а их мудрость и понимание обогатили обсуждения. Исследование, проведенное в г. Ахмадабаде (шт. Гуджарати) индийским Центром экологического планирования и технологий (ЦЭПТ) при поддержке АМР, свидетельствует о важности достижения понимания, основанного на имеющейся информации. Важнейшим результатом исследования ЦЭПТ стало то, что вопреки широко распространенному мнению, стоящие перед Ахмадабадом проблемы качества воды оказались менее серьезными, чем проблемы качества воздуха. Этот вывод, полученный на основе использованной ЦЭПТ скрупулезной методики, позволил муниципалитету и местным промышленным предприятиям пересмотреть свои инвестиционные приоритеты в области экологического контроля, что привело к повышению эффективности использования имеющихся в распоряжении Ахмадабада ограниченных финансовых средств. Автотранспортный парк Нью-Дели примерно на 70% состоит из старых двухколесных мотороллеров и мотоциклов, которые в подавляющем своем большинстве оснащены экологически "грязными" двухтактными двигателями. В рамках программы, поддержанной АМР и Обществом индийских производителей автомобилей, более 65 тыс. транспортных средств прошли проверку на токсичность выхлопа и техническое обслуживание. Инспекционные городки способствовали повышению осведомленности гражданин о важности правильного технического обслуживания для уменьшения высокой степени загрязнения атмосферы Нью-Дели и собрали важные данные, которые производители и специалисты по городскому планированию будут использовать в будущем для дальнейшего сокращения выбросов. НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА: АМР оказывает помощь в разработке и внедрении соответствующей нормативно-правовой базы для решения городских экологических проблем. Зачастую главная проблема заключается не в том, чтобы разработать тот или иной новый закон для всей страны, а в том, чтобы найти такую комбинацию нормативных актов и практики, которая сделала бы уже действующие законы более "зубастыми". Правоприменение имеет большое значение, но еще больших результатов можно достичь посредством нахождения эффективных способов обеспечения более массового добровольного выполнения законов всеми действующими лицами. На Международной конференции по нормативным актам и стандартам в области защиты городской среды, проведенной в 1998 г. в г. Сантьяго (Чили) в рамках Программы экологического законодательства АМР, вниманию городских чиновников и представителей муниципальных ассоциаций со всего региона был предложен обзор нормативных средств, способствующих устойчивому управлению городской экологией. Эта встреча позволила экспертам поделиться ценным опытом в правовой области и в области городского управления. Были рассмотрены такие вопросы, как уменьшение загрязнения окружающей среды, работа городских служб, новаторские стратегии регулирования и особые проблемы правоприменения, стоящие перед городами региона. Главным результатом конференции стало повышение степени осведомленности участников о проверенных стратегиях использования экологического законодательства и политики для обеспечения устойчивого городского управления. Деятельность АМР в Европе и Евразии также демонстрирует взаимосвязь между экологической политикой и более широкими экономическими и политическими реформами:
ПОТЕНЦИАЛ: Даже в условиях лучшего понимания проблем и наличия соответствующего набора законодательных и нормативных актов большинство развивающихся стран должно наращивать свой потенциал для эффективного использования этой информации и правил. Потенциал -- это смесь науки, лидерства, навыков управления, терпения и творчества. Он должен служить руководящим принципом для местных органов власти, НПО, школ, общественных ассоциаций, учебных и научно-исследовательских организаций, частнопредпринимательского сектора. Подлинный прогресс может быть достигнут только тогда, когда все эти организации и учреждения выработают общее понимание своих проблем и целей. АМР поддерживает наращивание потенциала с помощью самых различных ресурсов, включая техническую помощь, обучение, визиты по обмену и партнерства с американскими коммерческими предприятиями, научно-исследовательскими организациями и местными органами власти. При поддержке и под руководством АМР индийская НПО "ЭКСНОРА" и власти штата помогли превратить кочевников племени нарикурава из в подавляющем своем большинстве безработных обитателей трущоб в организованных "специалистов по очистке улиц", зарабатывающих себе на жизнь сбором, компостированием и переработкой мусора и отходов. "ЭКСНОРА", чье название образовано из первых двух букв английских слов "excellent" (превосходный), "novel" (новый) и "radical" (радикальный), позволила представителям племени нарикурава и другим жителям трущоб улучшить свое материальное положение и помочь решить проблемы со сбором и утилизацией твердых отходов в городах индийских штатов Тамил-Наду и Керала. В Индии, Индонезии, Корее, Непале, на Филиппинах, Шри-Ланке, Тайване и в Таиланде в рамках региональной программы АМР "Экологическое партнерство США-Азия" 53 НПО были предоставлены гранты для содействия улучшению экологической обстановки посредством деловых партнерств. Например, в Хайдерабаде Центр ресурсного просвещения совместно с группой компаний "Равела Тимбер" предложили технологические улучшения, которые позволили сократить ресурсные отходы и улучшить условия труда при оптимизации потребления электроэнергии и снижении издержек производства. На Бали Фонд Висну при содействии гостиничного сектора усовершенствовал методы утилизации отходов, благодаря которым теперь половина отходов повторно перерабатывается. Подобные партнерства не только помогли решить конкретные проблемы, но и много сделали для преодоления прошлых антагонистических отношений между этими организациями и улучшения будущих перспектив для сотрудничества. Партнерства между американскими организациями и их коллегами за рубежом оказались одним из наиболее эффективных инструментов АМР в деле наращивания потенциала по улучшению управления городской экологией. Одними из наиболее успешных обменов стали те, в которых над решением насущных проблем совместно работают муниципальные чиновники из США и развивающихся стран. (Характеристика программы "Городские ресурсы" приводится в отдельном материале в данном выпуске журнала.) Партнерства помогают решать экологические проблемы, вызванные промышленной деятельностью и производством электроэнергии за рубежом. За последние семь лет при содействии Энергетической ассоциации США Программа энергетического партнерства АМР свела вместе более 35 зарубежных коммунальных предприятий и регулирующих органов и их американских коллег. Эти партнерства улучшили работу промышленных предприятий и общественных служб, уменьшили негативное воздействие производства электроэнергии на окружающую среду, стимулировали продажу американских технологий и открыли американским коммунальным предприятиям доступ на рынки развивающихся стран. ТЕХНОЛОГИИ: Для осуществления перехода к более чистой окружающей среде, населенным пунктам почти всегда требуются лучшие технологии. Но "лучшие" технологии не обязательно должны быть самыми передовыми или дорогостоящие. Лучшие технологии -- это те, которые позволяют городу предотвращать ухудшение экологической обстановки, а не бороться с его последствиями. Лучшие технологии также соответствуют местному управленческому потенциалу и могут поддерживаться местными техническими специалистами. Например, высокомеханизированные системы очистки сточных вод могут быть хороши для г. Вашингтона, но абсолютно непригодны для городов развивающихся стран, если не будет обеспечена своевременная поставка электроэнергии, химикатов и запасных частей. Ярким примером служит серьезное ухудшение экологической обстановки в Варанаси, который слывет одним из наиболее почитаемых священных городов Индии. Установленная там механизированная и электрифицированная система очистки сточных вод регулярно вызывает затопление города вследствие образования пробок в коллекторах, сбрасывает неочищенные сточные воды в местах отправления религиозных обрядов на р. Ганг и уже загрязнила источники грунтовых вод, которыми пользуются селяне, проживающие вблизи очистной станции. Власти города при содействии природоохранной НПО "Фонд Санката Мочана" хотят смонтировать современную запруживающую систему, сконструированную в США, которая обеспечит более глубокую и безопасную очистку сточных вод и улучшит экологическую обстановку при затратах, составляющих лишь малую часть от стоимости модернизации существующей системы до соответствующих стандартов. АМР помогает властям Варанаси и "Фонду Санката Мочана" в разработке реально осуществимого плана по реализации этой важной инициативы. Повышение жизненного уровня и уровня индустриализации приводит к росту потребления электроэнергии на душу населения, большая часть которого приходится на городское население, поэтому инициативы АМР по повышению эффективности электростанций, автотранспортного парка, промышленных предприятий и органов местного самоуправления служат действенной мерой против постоянного ухудшения экологической ситуации в городах. Страны, которые сотрудничают с АМР, за период с 1985 по 2000 гг. смогли предотвратить выброс в атмосферу свыше 6,1 млн. тонн углекислого газа, одновременно повысив надежность и эффективность своих энергетических и промышленных производств. Значение этого достижения трудно переоценить. Оно не только привело к значительному улучшению экологической обстановки и повышению жизненного уровня местного населения, но и:
ВАРИАНТЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ: Для реализации любых решений требуются средства, и АМР оказывает городам развивающихся стран помощь в поиске соответствующих стратегий финансирования необходимых им инвестиций. Одной из наиболее трудноразрешимых проблем служит финансирование базовой городской экологической инфраструктуры, которая в большинстве развивающихся стран отсутствует. Речь идет об удовлетворительных системах водоснабжения, канализации и утилизации твердых отходов. Существующие подходы к финансированию базовой городской экологической инфраструктуры оказываются самоограничительными, непредсказуемыми и неподконтрольными органам местного управления. В условиях отсутствия во многих странах мира развитых внутренних рынков капитала, для финансирования базовой городской экологической инфраструктуры используются, в первую очередь, средства из национальных бюджетов и кредиты, предоставленные донорами и банками развития -- Всемирным банком и рядом региональных банков развития. В долгосрочной перспективе этих источников финансирования будет недостаточно. Одним из реально осуществимых вариантов, по-видимому, служит внедрение механизма финансирования, аналогичного тому, который используется в сфере жилья и недвижимости в большинстве стран. Этот механизм превращает краткосрочные и среднесрочные средства в долгосрочные займы, чтобы сделать жилье доступным для семей с различными уровнями доходов. Другой вариант заключается в том, чтобы улучшить возможности органов местного управления активно действовать на рынках капитала как внутри страны, так и на международной арене. Доступ к долгосрочному финансированию вкупе с выборочными субсидиями способен сделать экологическую инфраструктуру доступной для всех городов, кроме беднейших. Учитывая потребность в долгосрочных инвестициях, важно продемонстрировать, что рациональная государственная финансовая политика создаст благоприятные условия для долгосрочного кредитования. Как ни странно, взимание с пользователей настоящей стоимости услуг делает инфраструктуру более доступной не только для богатых, но и для бедных. Подходы, основанные на полной самоокупаемости, могут включать в себя такой план финансирования, который будет жизнеспособным в крупных масштабах, на протяжении длительного времени, и который будет обеспечивать строго адресное субсидирование. Такие подходы означают существенный шаг вперед, по сравнению с большинством современных систем, которые обслуживают преимущественно высокообеспеченных жителей сложившихся городских районов, ограничивая или полностью лишая доступа к услугам менее обеспеченных жителей новых районов. Посредством ряда новаторских программ АМР помогает органам местного управления и представителям частного сектора налаживать партнерские отношения и создавать финансовые инструменты, необходимые для выполнения работы. В Индии в рамках проекта "Реформирование и расширение сети финансовых учреждений" (РИРСФУ) АМР поддерживает работу государственных, частных и общественных организаций. Вот основные цели проекта "РИРСФУ":
Как АМР предоставляет эту помощь? АМР имеет свои миссии в 73 развивающихся странах и странах с переходной экономикой по всему миру. Многие из них активно сотрудничают со своими коллегами из принимающих стран по самым различным направлениям деятельности по улучшению городской среды. Используемые ими подходы учитывают местные особенности и зачастую составляют часть более широких инициатив по совершенствованию и укреплению демократической системы управления. Решение самых насущных и актуальных проблем, затрагивающих здоровье, возможности зарабатывать на жизнь и перспективы на будущее для городских семей и населения в целом становится долговременной иллюстрацией важности широкого участия всех слоев общества. Достижение ощутимых результатов совместных усилий по решению общих проблем -- зачастую впервые -- служит мощным дополнением реформ избирательной и судебной систем. Отдельные миссии АМР пользуются поддержкой сети Региональных управлений городского развития (РУГР), расположенных в Азии, Африке, Латинской Америке и Восточной Европе. Эти РУГР оказывают техническую и административную помощь миссиям и организациям принимающей страны, ведущим активную работу по совершенствованию системы управления городским хозяйством. Координируя свои действия с миссиями, РУГР также ведут широкий круг региональных работ в области городской экологии и информационного обеспечения, проводя серию Региональных семинаров по муниципальному финансированию в Южной и Юго-Восточной Азии, Региональный семинар по рынкам капитала и муниципальному финансированию в Африке, Региональный семинар по управлению городской экологией в Южной Азии и через Латиноамериканский центр управления городским хозяйством. РУГР также оказывают поддержку миссиям и своим коллегам в принимающих странах в использовании Программы кредитования развития АМР -- важного источника финансирования, помогающего развивающимся странам быстрее приблизиться к финансовой самодостаточности в удовлетворении своих потребностей по финансированию инфраструктуры. Другим важным ресурсом АМР служит программа "Экологическое партнерство США-Азия", в которой власти, промышленность и НПО сотрудничают друг с другом в решении проблем городских и промышленных загрязнений. Эта программа улучшает доступ стран Азии к экологическим решениям и обеспечивает американским коммерческим предприятиям выход на азиатские экологические рынки. Она предусматривает оказание технической помощи, предоставление грантов, деловые обмены и учебные поездки. Заключение Ответственность за управление экологической обстановкой в городах зарубежных стран, в конечном счете, лежит непосредственно на властях, коммерческих предприятиях, научных организациях и населении соответствующих стран. Однако опыт показывает, что участие США может ускорить и укрепить прогресс в улучшении экологической обстановки в городах. США гордятся тем, что выступают партнером в решении все более актуальной проблемы улучшения условий жизни в городах. Дополнительную информацию о программах АМР США в области городской экологии можно получить в Интернете по адресу: http://www.genv.org/mcw/ или по адресу: Агентство США по международному развитию В подготовке статьи участвовала К. Линдси Элмендорф из Бюро программ по окружающей среде и городам АМР.
|
|