Pasos prácticos para ciudades más saludables
y un medio ambiente mundial más limpio
Por David F. Hales
Viceadministrador adjunto, Centro del Medio Ambiente Mundial,
Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
Los programas estadounidenses ayudan a las ciudades de todo el mundo que se esfuerzan por reducir la contaminación. Un alto funcionario de USAID explica por qué y cómo Estados Unidos apoya estas iniciativas.La preocupación por el deterioro de las condiciones ambientales urbanas y sus implicaciones de largo alcance se ha convertido en un componente crítico de las iniciativas de política exterior de Estados Unidos. Las ciudades del mundo en desarrollo crecen con rapidez. En estas áreas urbanas de impetuosa expansión, el ritmo y escala del crecimiento han sobrepasado la capacidad de mantener normas aceptables de salud pública, seguridad ambiental y crecimiento económico sostenible. Las enormes cargas que implican la mala salud y la reducida calidad de vida afectan a los habitantes de esas ciudades. Más aún, esas condiciones exacerban los problemas ambientales mundiales y plantean amenazas muy reales a los intereses nacionales de Estados Unidos.
Los efectos inmediatos en las comunidades locales son graves. Una frecuencia elevada de problemas respiratorios, enfermedades vinculadas a servicios sanitarios deficientes y dolencias debidas a la exposición a substancias tóxicas les roban a las familias la salud, el vigor y la dignidad. La calidad de vida se reduce. Los niños aprenden menos, o más lentamente y pierden mucho de su educación escolar. Los gastos en cuidado médico y medicinas son excesivos. Cuando los desastres naturales golpean, son mayores las pérdidas de vidas, las lesiones y el daño a viviendas y propiedades. En diversos grados, todas las familias están expuestas, pero las más gravemente afectadas son las familias más pobres que viven en los congestionados sectores centrales de las ciudades y en las comunidades de viviendas improvisadas.
Las ciudades deficientemente administradas contribuyen, en medida creciente, a varios problemas ambientales mundiales. Las economías en crecimiento necesitan ampliar los suministros de energía y de combustibles, pero los sectores de generación de energía ineficientes y contaminantes, las deficientes políticas de transporte y el despilfarro en el uso de energía vuelcan innecesariamente en la atmósfera grandes cantidades de gases del efecto de invernadero. La falta de una infraestructura ambiental urbana básica en la mayoría de las ciudades del mundo en desarrollo canaliza hacia ríos, lagos y zonas costeras un torrente de aguas servidas y desperdicios, dañando los ecosistemas y amenazando la productividad y seguridad de los caudales de agua.
Estos problemas son más intensos en las ciudades donde se originan, pero también amenazan los intereses de Estados Unidos en una cantidad de maneras diferentes. Los problemas ambientales urbanos socavan la expansión económica sostenible. Las economías inestables pueden desembocar en una marea creciente de refugiados por razones económicas. Las ciudades donde cada vez es menos posible vivir son más susceptibles al desasosiego social e inestabilidad política. Nuevas y robustas cepas de enfermedades "exóticas" que aparecen primero en los arrabales congestionados de las ciudades del extranjero deficientemente administradas, aparecen con frecuencia creciente en las comunidades estadounidenses, importadas inadvertidamente por visitantes, viajeros que regresan o cantidades cada vez mayores de refugiados por razones ambientales que abandonan sus ciudades cada vez menos habitables.
Las preocupaciones humanitarias y la necesidad de proteger a los ciudadanos estadounidenses motivan el marcado interés de este país en ayudar a otras naciones a mejorar su administración del crecimiento urbano y las condiciones ambientales. Este esfuerzo de ayuda opera a través de varios canales gubernamentales, y USAID maneja la mayoría de las iniciativas ambientales urbanas en el exterior.
¿Qué ayuda ofrece USAID?
Cada ciudad es diferente, y cada una enfrenta retos exclusivos al tratar los problemas ambientales urbanos, pero hay cinco factores -- y un contexto que estimula la participación amplia y asegura la transparencia de la información -- son cruciales en cualquier enfoque efectivo:
- La comprensión ampliamente generalizada e informada de los problemas y las soluciones posibles.
- La estructura legislativa y reguladora apropiada.
- Capacidad y competencia en los sectores gubernamentales, empresariales y cívicos.
- Tecnologías apropiadas.
- Opciones de financiamiento realistas.
Comprensión informada: El primer paso consiste en lograr una mejor comprensión de lo que son los problemas, qué potencial de soluciones puede haber y qué requerirán esas soluciones.
USAID apoya el desarrollo de planes para la administración ambiental, que se basan en la recolección de datos sólidos y en la evaluación de los riesgos que la contaminación plantea a la salud pública. Por intuición sabemos que el aire que huele a gases de escape está impregnado de plomo y monóxido de carbono, que es insalubre. Pero sólo en años recientes hemos desarrollado técnicas para medir cuántos años de vida y productividad le costará a una nación ese aire contaminado. La información de este tipo actúa para unir entre sí a partes que pueden tener una historia común de antagonismos.
El desarrollar una comprensión informada de los problemas y sus posibles soluciones, la participación genuina, ampliamente incluyente -- base firme de los sistemas democráticos de gobierno -- es crucial. Demasiado a menudo, los que corren más peligro -- mujeres, niños y pobres -- son los que tienen menos probabilidades de ser incluidos. Sólo los enfoques verdaderamente participativos pueden asegurar que se les escuchen sus opiniones, que se considere sus necesidades y que su sabiduría y visión especial enriquezca las deliberaciones.
Un estudio en la ciudad Gujarati, en Ahmedabad, del Centro de la India para la Planificación y la Tecnología Ambientales (CIPTA) con apoyo de USAID, muestra la importancia de establecer esta comprensión informada. El hallazgo individual más importante del estudio del CIPTA fue que, al contrario de opiniones generales en torno al medio ambiente local, los problemas de calidad del agua en Ahmedabad no eran tan graves como los relacionados con la calidad del aire. Este hallazgo, substanciado por la metodología rigurosa empleada por CIPTA, permitió al gobierno municipal e industrias locales cambiar sus prioridades de inversión en administración ambiental, lo que llevó a un uso más eficiente de los fondos limitados de Ahmedabad.
En Nueva Delhi, alrededor del 70 por ciento de la flota vehicular está compuesta por motonetas y motocicletas de dos ruedas, casi todas con motores de dos tiempos que son contaminantes. Se examinaron y se hizo mantenimiento a más de 65.000 vehículos en un programa auspiciado por USAID y la Sociedad de Fabricantes de Automóviles de India. Los centros de inspección ayudaron a aumentar la conciencia ciudadana de los beneficios del mantenimiento apropiado para ayudar a reducir la grave contaminación del aire en Nueva Delhi, y resulto en importantes datos que fabricantes y planificadores urbanos usarán para reducir las emisiones.
Marco para la acción: USAID ayuda a elaborar y establecer un marco apropiado de leyes y regulaciones para atender los problemas ambientales urbanos. A menudo el reto no estriba en redactar legislación nacional, sino en encontrar la combinación de regulaciones y prácticas que den vigor a las leyes. Si bien la ejecución de la ley es importante, se pueden lograr ganancias aún mayores encontrando maneras efectivas de ampliar el cumplimiento voluntario de parte de todos los que intervienen.
En la Conferencia Internacional sobre Regulaciones y Normas para la Protección del Medio Ambiente Urbano, celebrada en Santiago de Chile en 1998, el Programa de Derecho Ambiental de USAID ofreció a funcionarios de las ciudades y a representantes de asociaciones municipales de toda la región un panorama de los medios reguladores que favorecen la administración ambiental urbana sostenible.
La reunión posibilitó que los expertos compartieran valiosa experiencia legal y de administración urbana. Los problemas que se trataron incluyeron la reducción de la contaminación, provisión de servicios urbanos, estrategias reguladoras innovadoras y cuestiones especiales en la aplicación de la ley que encaran las ciudades de la región. El resultado principal fue una mayor atención hacia las estrategias de eficacia comprobada en el uso de la ley y en las políticas ambientales para lograr una administración urbana sostenible.
Las actividades de USAID en Europa y Eurasia demuestran todavía más vínculos importantes entre política ambiental y reformas económicas y políticas más amplias:
- el fortalecimiento de las Organizaciones no gubernamentales (ONG) ha aumentado la capacidad local de análisis y desarrollo de políticas.
- el desarrollo de instrumentos de protección ambiental basados en el mercado (por ejemplo, multas por contaminar, canje de emisiones y efluentes) ha reducido los costos del cumplimiento, ha resultado en aire y agua más limpios para todos y ha generado ingresos para financiar agencias reguladoras.
- la descentralización a nivel local de las decisiones para la administración de recursos, las comisiones sobre cuencas fluviales y las asociaciones para uso del agua resultado en una administración de recursos más eficiente y ha provisto modelos a las instituciones democráticas locales y de participación pública.
- el desarrollo de fondos ambientales y la preparación de proyectos bien concebidos han generado recursos incrementados para la inversión ambiental y han estimulado el desarrollo de mercados de capital privado.
USAID apoya el desarrollo de esa capacidad mediante una amplia variedad de recursos, que incluyen ayuda técnica, entrenamiento, visitas de intercambio y asociaciones con empresas, organizaciones de investigación y gobiernos locales de Estados Unidos. Con apoyo y guía de USAID, Exnora, una ONG de India, y el gobierno estatal ayudaron a transformar a los nómadas Narikuravas de desocupados pobladores del arrabal en "embellecedores de calles" que se ganan la vida recogiendo y convirtiendo la basura en abono y reciclando desechos. Exnora, que se basa en la consigna "EXcelente, NOvedosa y RAdical", les ha permitido a los Narikuravas y otras comunidades de los arrabales mejorar su propia condición económica y ayudar a resolver los problemas de administración de desperdicios sólidos en ciudades de los estados indios de Tamil Nadu y Kerala.
En India, Indonesia, Corea, Nepal, Filipinas, Sri Lanka, Taiwán y Tailandia, la Asociación Ambiental Estados Unidos-Asia (US-AEP), programa regional de USAID, ha concedido donaciones a 53 ONG para crear ambientes mejorados mediante asociaciones empresariales. Por ejemplo, en Hyderabad, el Centro de Recursos Educativos colaboró con el Grupo Maderero Ravela para proponer mejoras en procesos que disminuyeron el desperdicio de recursos y mejoraron las condiciones de trabajo, al optimizar el empleo de la energía y reducir costos de producción. En Bali, la Fundación Wisnu colaboró con la industria hotelera para mejorar los métodos de disposición final de desperdicios, que ahora incluye el reciclado de la mitad de esos desperdicios. Asociaciones parecidas no sólo han resuelto problemas específicos, sino que también han hecho mucho para superar las relaciones antagónicas de antes entre estos grupos y mejorar las perspectivas de colaboración en el futuro.
Las asociaciones entre entidades estadounidenses y sus contrapartes en el extranjero han demostrado ser una de los medios más efectivos que dispone USAID para crear capacidad de administración ambiental urbana mejorada. Algunos de los intercambios más exitosos han sido los que vinculan a funcionarios estadounidenses con gobiernos municipales del mundo en desarrollo en relaciones destinadas a resolver problemas. (En otra parte de esta publicación se describe el Programa de Recursos de Ciudades).
Las asociaciones ayudan a moderar los problemas ambientales en el extranjero causados por la actividad industrial y generación de energía. En los últimos siete años, al colaborar con la Asociación Estadounidense de la Energía, el Programa de Asociaciones de Energía ha vinculado más de 35 compañías de servicios públicos y organismos reguladores del extranjero con sus contrapartes estadounidenses. Las asociaciones han mejorado operaciones y servicios públicos, mitigado el impacto en el ambiente de la generación de energía, estimulado las ventas de tecnologías estadounidenses y abierto la puerta de los mercados emergentes a las empresas de servicios públicos de Estados Unidos.
Tecnologías: casi siempre se requieren mejores tecnologías para que las comunidades hagan una transición a un medio ambiente más saludable. Pero "mejores" tecnologías no significan necesariamente tecnologías avanzadas o costosas. Mejores tecnologías son las que le permiten a una ciudad evitar el deterioro ambiental en lugar de tener que lidiar con sus consecuencias. Las mejores tecnologías se acomodan al nivel local de capacidad administrativa y pueden ser mantenidas por técnicos locales. Los sistemas de tratamiento de aguas servidas sumamente mecanizados, por ejemplo, pueden ser satisfactorios en la ciudad de Washington DC, pero totalmente inapropiados en ciudades del mundo en desarrollo si el suministro de electricidad, substancias químicas y repuestos no es seguro.
La grave degradación ambiental en Varanasi, una de las ciudades más sagradas de la India, es un ejemplo que se impone. El sistema de tratamiento de aguas servidas, mecanizado y dependiente de la disponibilidad de electricidad, rutinariamente inunda la ciudad con reflujo, derrama aguas servidas sin tratar en lugares de culto religioso sobre el río Ganges y ha contaminado los suministros de agua subterránea de los aldeanos que viven cerca de la planta de tratamiento. El gobierno de la ciudad, en colaboración con la ONG ambientalista Fundación Sankat Mochan, quiere instalar un moderno sistema de estanques de diseño estadounidense que generará de modo confiable efluentes menos peligrosos y condiciones ambientales mejoradas a una fracción del costo de mejorar la eficiencia del sistema actual de acuerdo con normas apropiadas. USAID ayuda a Varanasi y la Fundación Sankat Mochan a elaborar un plan factible para poner en práctica esta importante iniciativa.
El mejoramiento de los niveles de vida y los niveles crecientes de industrialización conducen a un mayor consumo de electricidad per cápita, la mayor parte en las ciudades, de modo que las iniciativas de USAID para mejorar la eficiencia de las plantas de energía, flotas vehiculares, industrias y gobiernos locales son una manera efectiva de ayudar a reducir la creciente degradación ambiental urbana. Las naciones que colaboran con USAID han podido "evitar" entre 1995 y 2000 más de 6,1 millones de toneladas de bióxido de carbono, al mejorar la confiabilidad y eficiencia de sus sectores energéticos e industriales.
Es difícil exagerar la importancia de este logro. No sólo ha resultado en mejoras significativas en las condiciones ambientales y calidad de vida en las comunidades directamente beneficiadas, sino que también:
- Ha permitido una base más robusta para el crecimiento económico sostenido.
- Reducido significativamente el efecto de las emisiones de los gases del efecto de invernadero en el ambiente mundial.
- Colocado a las naciones en desarrollo en mejor posición para ser participantes activas y contribuir a la surgiente tarea de administrar mejor las áreas ambientales comunes;
- Y ha creado oportunidades valiosas para la participación estadounidense en un enorme nuevo mercado de bienes, servicios y asociaciones ambientales.
Las estrategias actuales del financiamiento para la infraestructura ambiental urbana básica son autolimitantes, impredecibles y no están bajo control de los gobiernos locales. A falta, en gran parte del mundo, de mercados de capital nacionales desarrollados, los recursos para pagar por la infraestructura ambiental urbana básica vienen primordialmente de presupuestos nacionales o créditos de donantes y bancos de desarrollo --Banco Mundial y varios bancos regionales de desarrollo. A largo plazo, estas fuentes serán insuficientes.
Una opción factible parece ser la adopción de un mecanismo financiero similar al que se usa en la vivienda y mercado de bienes inmobiliarios en la mayoría de las naciones, que canaliza recursos a corto plazo y mediano con préstamos a largo plazo para poner la vivienda al alcance de familias de todo el espectro económico. Otra opción es mejorar las perspectivas de los gobiernos locales para ser participantes activos en los mercados de capital, en el plano nacional como internacional. El acceso a la financiación a largo plazo, con subsidios selectivos, pueden poner la infraestructura ambiental al alcance de todas las ciudades, con excepción de las más pobres. Dadas las inversiones a largo plazo que se requieren, una parte importante del esfuerzo ha sido demostrar que políticas fiscales nacionales sólidas crearán un ambiente receptivo para préstamos a largo plazo.
Parece que va en contra de la intuición, pero cobrar a los usuarios el costo real de los servicios hace que la estructura esté al alcance de los pobres al igual que de los ricos. Los enfoques que se basan en la recuperación plena del costo pueden incluir un plan de financiamiento que sea sostenible en gran escala en el tiempo, que permita subsidios cuidadosamente dirigidos. Tales enfoques son una mejora substancial en comparación con la mayoría de los sistemas actuales, que satisfacen primordialmente a los residentes de altos ingresos en vecindarios bien establecidos, y dejan a las comunidades nuevas y más pobres con poco o ningún acceso a los servicios.
Por medio de diversos programas innovadores, USAID ayuda a los gobiernos locales y a participantes del sector privado a desarrollar las asociaciones y las herramientas financieras que necesitan para hacer la tarea. En India, a través del proyecto de Reforma y Expansión de Instituciones Financieras (FIRE), USAID apoya el trabajo de organizaciones públicas, empresariales y basadas en la comunidad. Los principales objetivos del proyecto FIRE son:
- Desarrollo de proyectos de infraestructura ambiental urbana comercialmente viables que tengan en cuenta las necesidades de los pobres.
- Desarrollo de un sistema de financiamiento de estructuras sostenibles y estímulo a la participación del sector privado en la provisión de servicios.
- Creación de recursos en organismos urbanos locales para planificar, poner en efecto, operar y mantener los servicios de infraestructura ambiental urbana.
- Establecer una red efectiva de entrenamiento gerencial urbano.
Las misiones de USAID operan en 73 países en desarrollo y en transición de todo el mundo. Muchas colaboran activamente con sus contrapartes del país anfitrión en una diversidad de actividades para mejorar el medio ambiente urbano. Las estrategias varían para acomodarse a cada escenario y, a menudo, se encuadran en iniciativas más amplias para refinar y fortalecer el tejido subyacente en un gobierno democrático. Atender los problemas reales y conspicuos que afectan la salud, los medios de vida y las perspectivas de familias y comunidades urbanas es el ejemplo perdurable del valor de la amplia participación representativa de todos los sectores de la sociedad. Lograr resultados tangibles trabajando unidos en problemas comunes -- a menudo por primera vez -- es un complemento poderoso de la reforma electoral y judicial.
Las misiones individuales de USAID cuentan con respaldo de una red de Oficinas de Desarrollo Urbano Regionales (RUDO) ubicadas en Asia, Africa, América Latina y Europa Oriental. Estas RUDO proveen apoyo técnico y administrativo a las misiones y organizaciones del país anfitrión que se muestran activas en hacer que las ciudades funcionen. En coordinación con las misiones, las RUDO realizan también una diversidad de actividades ambientales urbanas regionales y redes de información, como la serie de Seminarios de Finanzas Municipales Regionales al sur y sudeste de Asia, un Seminario de Finanzas Municipales y Mercados de Capital Regionales en Africa, un programa de Seminario de Administración Ambiental Urbana Regional en el sur de Asia y el Centro Latinoamericano de Administración Urbana.
Las RUDO apoyan también misiones y contrapartes en el país anfitrión con el Programa de Crédito del Desarrollo, a cargo de USAID, importante recurso para ayudar a las naciones en desarrollo a avanzar más rápidamente hacia la autosuficiencia financiera en sus requerimientos para la financiación de infraestructura.
Otro importante recurso de USAID es el programa de la Asociación Ambiental Estados Unidos-Asia (US-AEP), que opera a través del gobierno, la industria y las ONG para atender la contaminación urbana e industrial. US-AEP mejora el acceso del Asia a las soluciones ambientales y proporciona a las empresas estadounidenses acceso a los mercados ambientales asiáticos. El programa provee ayuda técnica, subsidios, intercambio empresarial y giras de estudio.
Conclusión
La responsabilidad de administrar las condiciones ambientales urbanas en el extranjero recae en último término en los gobiernos, empresas, organismos científicos y las propias comunidades de otras naciones, pero la experiencia demuestra que la participación de Estados Unidos puede acelerar y fortalecer el progreso al mejorar las condiciones ambientales urbanas. Estados Unidos se enorgullece en ser socio para enfrentar el reto cada vez más urgente de hacer habitables a las ciudades.
Para obtener más información sobre los programas ambientales urbanos, visite www.genv.org/mcw/ o entre en contacto con
United States Agency for International Development
Global Environment Center
(202) 712-1750 (TEL)
(202) 216-3174 (FAX)
C. Lindsay Elmendorf, de la Oficina del Medio Ambiente y Programas Urbanos de USAID, colaboró en la redacción de este artículo.
