Green Cities: Urban Environmental Solutions - Global Issues Electronic Journal (in Spanish) March 2000 -- Ideas ambientalistas para controlar la contaminación en las naciones en desarrollo

Ideas ambientalistas para controlar
la contaminación en las naciones en desarrollo
Entrevista con David Wheeler, economista principal del Banco Mundial
en el equipo de infraestructura y medio ambiente
del Grupo de Investigaciones sobre Desarrollo

Pregunta: ¿Cuál es la significación de los problemas ambientales urbanos que ocurren, en contextos nacionales más amplios, en todos los países del mundo en desarrollo que usted examina en este libro?

Wheeler: Supongo que se puede decir que el punto focal es nacional porque, ciertamente, hablamos de experiencias nacionales, pero lo cierto de la cuestión es que todos los casos importantes de contaminación ambiental local son urbanos. Tiene que haber una cierta concentración de actividades industriales o de otro tipo para llegar al nivel de contaminación ambiental que es realmente grave para la gente y los ecosistemas. Si uno se fija en los casos de contaminación en gran escala de ríos u océanos, hay efluentes acarreados por el agua que derivan de grandes concentraciones de población o industrias.

Y el aire; casi todos los casos donde hay daño grave como consecuencia de la contaminación aérea están en un contexto urbano, de modo que la superposición es muy, pero muy grande.

Pregunta: Asumimos que cuanto más crecen las ciudades, cuanto más populosas se hacen, más contaminadas se vuelven. ¿Tiene que ser así?

Wheeler: Creo que tiene que ser mucho menos que lo que podríamos suponer. La gente ha visto lo mucho que se puede hacer para que el problema mejore sin que nadie vaya a la quiebra. De eso es de lo que se trata.

Nos gusta pensar en eso como si la gente encarara una cuestión de compensación de ventajas y desventajas. Siempre hay potencial para que las cosas empeoren. Pero si eso ocurre, las consecuencias son reales. La gente se enferma, se muere. Hay pérdidas enormes para la sociedad y mucho del trabajo que hacemos con nuestros colegas de los países en desarrollo ha consistido en tratar de poner eso de relieve de manera sistemática y, es de esperar, cuantificada. No se trata de una simple molestia. Se trata de un costo enorme, económicamente y en términos de vidas humanas, de modo que uno tiene que reducir este problema muy substancialmente, dentro de lo que puede hacer, para por lo menos mantenerlo constante, en lugar de dejar que crezca, sin tener que ir uno mismo a la quiebra. Y a nosotros, cuando nos fijamos en los costos, nos parece razonable. De modo que no vemos como una cuestión de "esto u lo otro". La vemos como una cuestión de compensación de ventajas y desventajas.

Pregunta: La administración Clinton se ha mostrado activa en tratar de desmentir el concepto de que la protección ambiental resultará en un sacrificio económico. Según su experiencia, en los países en desarrollo, ¿cómo se considera ese equilibrio?

Wheeler: Vemos que la gente es muy receptiva a la argumentación. No tiene nociones preconcebidas. Hay un cierto mito que dice que "es algo que tenemos que soportar". Pero nunca he visto un caso donde la gente fuera ideológicamente reacia o incluso personalmente reacia a los argumentos razonados de la otra parte.

Lo nuevo en este negocio, en los últimos 20 años, es que hemos aprendido mucho acerca de cómo ordenar la información pertinente, y presentársela a la gente para que sea pertinente en la decisión que debe tomar. De modo que ahora podemos ir a China, por ejemplo, y obtener los propios estimados de China sobre sus problemas de contaminación en las ciudades, y decirles: "los doctores han estudiado ya el impacto de la contaminación a este nivel de vida humana, y conocemos el nivel de contaminación aérea de ustedes, es decir, sabemos cuantos miles de personas mueren cada año por la contaminación aérea. De modo que es parte del costo que ustedes encaran". Es algo que no se les había planteado antes en esa forma.

Antes era una idea nebulosa. Sí, la contaminación causa daños. Ahora, gracias a una cantidad de trabajo hecho por una cantidad de gente, podemos decirlo con más precisión. También hemos aprendido mucho acerca del costo. De modo que podemos decirles cuánto les costará cada incremento de la limpieza. Entonces, tienen un marco de referencia para tomar decisiones de una manera más ordenada y política.

Pregunta: En muchas naciones industrializadas, el desarrollo creó problemas de contaminación que amenazaban la vida y con crisis de salud pública. Entonces, los problemas de contaminación tuvieron que ser corregidos por la emergencia. Con la información que usted describe, ¿pueden las naciones en desarrollo evitar esos errores?

Wheeler: Creo realmente que no tenemos que hablar en el tiempo futuro. Nuestra experiencia en una diversidad de países en intenso proceso de industrialización, como México, China, Brasil, India e Indonesia, en cada caso, nos ha demostrado que hay un importante grupo de personas enteradas de estas cosas. Trabajan muy empeñosamente en estas cosas. Y, de hecho, en lugares como China, han tenido éxito en controlar muy bien el problema en el sentido que no hay un crecimiento neto de la contaminación en la mayor parte de las ciudades chinas. En algunas va declinando, de modo que podríamos hasta llamarle a eso un salto de rana. Han saltado una etapa. En un nivel de ingreso mucho más bajo, han tenido éxito en comenzar a controlar el problema seriamente, sin restringir su crecimiento económico.

Wheeler: En parte, han sido muy efectivos en aplicar algunas estrategias reguladoras que antes habíamos considerado que no eran posibles para ellos, como los cobros por contaminar. Esta es una idea muy popular en Europa. Se cobra por unidad de contaminación, y la gente tiene que tomar en cuenta el cobro como si fuera un costo económico, y eso ha tenido un efecto muy saludable en cuanto a la administración. Una vez que es parte de los cálculos de administración, la gente lo toma en serio y reduce la contaminación rápidamente.

Antes, la gente sentía que los países en desarrollo no tenían la capacidad administrativa o institucional para hacer esto. Pero China, Colombia, Filipinas y Malasia y una diversidad de países han demostrado que eso no es cierto. En un nivel muy temprano de desarrollo, se puede poner en juego instrumentos como éste y se puede ejercer un impacto profundo en la contaminación.

Por ejemplo, en Malasia, en los años 70, tenían un problema enorme con la producción de aceite de palma. El aceite de palma es un producto básico muy importante en el comercio internacional, y es sumamente contaminante para el agua. Los malayos hicieron un trabajo notable al limpiar eso en un período de 10 años, en parte con instrumentos como los cobros por contaminar.

De modo que hay todo un conjunto de cosas. Pero, tal vez de manera más fundamental, ahora se apropian de enfoques enteramente nuevos que reflejan cosas que se han venido haciendo en Estados Unidos y otros lugares. Es decir, incluir al público en una etapa muy temprana, sacar el problema regulador del cuarto trasero, fuera de las relaciones recíprocas entre inspectores y gerentes de fábrica y plantearlo en el dominio público, para que la gente sepa cuáles son sus problemas, las fuentes de esos problemas y qué puede hacerse acerca de eso. Esto puede ser muy poderoso.

Si hay en este libro un mensaje central, tiene que ser el de documentar el poder que la gente ha encontrado en la estrategia de participación pública y el conocimiento público de la contaminación. Y eso ahora se propaga muy rápidamente.

Pregunta: Exploremos un poco más todo el concepto de los cobros. ¿Cómo contrasta con la manera como se hacían las cosas antes?

Wheeler: Tomemos el caso estadounidense. En Estados Unidos la tradición era que hubiera una regla acerca de las emisiones. Podía ser una regla para una fábrica en particular y acerca de cuánta contaminación podía emitir esa fábrica. Cualquier emisión por debajo de esa norma era legal. Cualquier emisión por encima de esa norma era ilegal, de modo que en Estados Unidos se convirtió en un asunto de aplicación de la ley. La Agencia de Protección Ambiental (EPA) ha sido muy efectiva en la vigilancia y la aplicación de lo que es realmente un sistema bastante complicado.

De modo que cuando Filipinas, Indonesia, México y Brasil entraron en ese juego en los años 70 y 80, su primer instinto fue adoptar lo que se había usado en lugares como Estados Unidos. De modo que aplicaron las reglas. Muy rápidamente, se metieron en problemas. No tenían una EPA. No tenían un aparato adecuado para aplicar la ley. Los tribunales eran a menudo corruptos. No había multas efectivas. De modo que las reglas estaban ahí, pero la aplicación era prácticamente nula. Pasado algún tiempo, comprendieron que no contaban con todo el paquete, y que no podían hacer que funcionara.

Los cobros son muy diferentes. Un cobro dice, básicamente, que no tratamos este asunto como un problema penal. Lo que decimos es que, al contaminar, alguien le cuesta algo al medio ambiente. Alguien nos cuesta algo al contaminar, y es algo por lo que va a tener que pagar. Cuando más nos cueste, más tiene que pagar. Pagará por cada unidad de contaminación.

Así cada gerente de fábrica, cada empresario se enfrenta a este hecho cada mes. "Yo contamino, yo pago, hay un flujo de costos, y hay algo que puedo hacer con eso". Lo tratan simplemente como una decisión administrativa. Es una cuestión de pérdidas y ganancias.

Las buenas agencias de gobierno que tienen buena asesoría técnica pueden ir hasta ellos y decirles: "miren, hay gastos, y hay maneras de mantener bajos esos gastos. Vamos a sugerir diferentes maneras para que ustedes puedan disminuir su contaminación a un costo razonable, y entonces ustedes pueden evitarse mucho de este costo". Es una buena relación entre agencia y empresario. Los empresarios entienden eso.

Casi de la noche a la mañana, encontramos cambios de posición notables. Es realmente fenomenal. En Colombia, en un caso documentado en este libro, la cuenca del río Negro, cerca de Medellín, donde hay una operación muy buena de la agencia local de control de la contaminación que aplica los cobros. Al cabo de los primeros seis meses de aplicar con seriedad los cobros, consiguieron una reducción en el orden de magnitud del 50 por ciento en la contaminación orgánica grave del agua -- lo que implica el agotamiento del oxígeno -- por parte de las industrias locales. Una vez que vieron que este costo se quedaría allí para siempre, empezaron a actuar con seriedad para hacer con eso. De modo que nuestra conclusión es que esto funciona bien.

Pregunta: Parece que evaluar esos cobros resultaría en un proceso regulador más complejo que determinar si una fábrica excede el límite legal. Usted dijo antes que muchos países tenían dificultades en establecer un aparato regulador fuerte. Entonces, ¿cómo son capaces de hacer esas evaluaciones de contaminación?

Wheeler: Con el tiempo, la gente encuentra toda clase de maneras ingeniosas de resolver algunos de los problemas administrativos. Por ejemplo, en Colombia, Tomás Black Arbeláez, líder nacional del programa de cobros por contaminar, encaró el problema de que muchas de las agencias locales que aplicaban cobros tenían muy poca experiencia con el manejo de fondos.

De modo que Tomás y sus colegas hicieron un trato con uno o dos de los principales bancos de Colombia para que sirvieran como agencias de cobro. A cambio de un porcentaje pequeño del superávit en efectivo, recibían de las agencias información acerca de a quiénes había que pasarles la cuenta. Pasaban la cuenta. Usaban sus servicios de cobro para obtener el dinero. Luego ponían el dinero en una cuenta semejante a la cuenta de cualquier otra persona. Lo ponían a interés en el mercado monetario para sacar más dinero de eso. Y si las compañías se resistían a pagar, perdían algo de su reputación con el crédito privado. De modo que, desde el punto de vista del gobierno, esto economiza recursos administrativos y también resulta ser muy eficiente.

Pregunta: Volvamos a lo que usted mencionó antes acerca de la participación pública en el proceso regulador ambiental como otra herramienta para contener la contaminación de una manera efectiva. ¿Cómo ha funcionado eso?

Wheeler: Es una lucha de la comunidad. Es un caso local de equilibrio y ambiente. En los países en desarrollo, lo que faltaba antes con la mayoría de la gente de las comunidades de los países pobres es que no tenían buena información sobre lo que pasaba. No había modo que comprendieran qué estaba en juego. Por supuesto, hubo casos obvios, como el caso de gente que se enfermaba y moría de resultas de contaminación muy severa. Pero el problema diario, insidioso y lento que puede afectar la vida a largo plazo era en gran parte invisible. Ahora tenemos una proliferación de programas que identifican muy claramente las fuentes de la contaminación grave y los daños que resultan de esa contaminación, de maneras que las comunidades locales pueden comprender. Lo que revela la gente es la tendencia humana normal de querer defenderse a sí misma y a sus familias. Pero porque valoran el lado económico de eso, están dispuestos a hablar. Muy raramente se da el caso de que vayan a atacar las fuentes de empleo local, pero, por cierto, están dispuestos a ejercer presión para encontrar un plano intermedio.

En Indonesia, por ejemplo, lo cual se cita extensamente en "Industria Ambientalista", encontramos el caso del programa PROPER (Programa para Control, Evaluación y Clasificación), que diferencia a las fábricas según su capacidad de contaminar. Clasifica el buen desempeño tanto como el malo. La aplicación de ese método es en realidad un caso de acción, negociación y mejoramiento local en respuesta a información que se ha difundido. Nadie quiere que lo envenene la contaminación, de modo que creo que eso es un componente muy importante de esto.

Pregunta: ¿Dice usted que hay dos factores que aumentan la participación pública, una mayor disponibilidad de información acerca de la contaminación ambiental, y una mayor difusión de información?

Wheeler: Usted observa un cambio enorme en la tradición, un avance hacia la transparencia. Es realmente muy notable. Tecnológica y económicamente ahora es mucho más posible difundir información, analizar la economía de la información. Estos efectos se hacen sentir en México y en Brasil y en China al igual que en Estados Unidos. De modo que es en parte cuestión de la posibilidad de hacerlo, y en parte es un cambio de conciencia que está ocurriendo en todas partes. La gente tiene la impresión de que el gobierno no es el único actor en esto, y que los propios intereses de la gente deben ponerse sobre la mesa directamente, no a través de alguna agencia, y el equilibrio está cambiando.

Es muy alentador ver en qué grado algunas de estas medidas que se han puesto en acción han realmente mejorado la vida de la gente, en un plazo muy corto. Si tuviéramos que decir algo acerca de la satisfacción de haber hecho este trabajo en el Banco Mundial, esa satisfacción ha consistido en eso: ver ese rápido cambio en un plazo tan breve que, a todas luces, redujo los problemas de la gente.