Les merveilles de la nature
Cyril Zaneski
Correspondant, National Journal News Service
En Floride, des ennemis de longue date se sont entendus pour sauver les Everglades, les plus grandes terres humides au monde.
Les Floridiens ont passé la majeure partie du XXe siècle à réduire la superficie des Everglades, ces immenses marécages qui occupent une vaste région de la moitié sud de leur péninsule. Ils visaient ce faisant à transformer des prairies d'herbes aquatiques en des terrains secs, situés au-dessus du niveau des eaux, pour en faire les terres agricoles les plus riches du monde.
Et, avec l'aide du Corps du Génie des États-Unis et des contribuables américains, ils ont remporté d'étonnants succès. Le projet de drainage exécuté par le Génie au milieu du siècle, une merveille d'ingénierie, a réussi à assécher la moitié des Everglades pour les livrer à l'agriculture et au développement d'habitats suburbains ; mais il a involontairement laissé le reste des terres humides en piteux état. Celles-ci ne peuvent plus entretenir la flore et la faune tropicales qui faisaient de la Floride du Sud un joyau biologique. Selon certaines estimations, 95 % ou plus de la population des oiseaux aquatiques au plumage multicolore qui habitaient jadis les Everglades et 68 espèces de plantes et d'animaux de la région sont maintenant placés sur la liste nationale des espèces menacées et en voie de disparition. Quelques-unes, telles que le bruant maritime du cap Sable et la panthère de Floride, sont au bord de l'extinction. Mais c'est le fait suivant qui a retenu l'attention des agriculteurs et des promoteurs qui sont les principaux agents économiques de la région : les marais des Everglades ne peuvent plus absorber les pluies estivales surabondantes pour les restituer ensuite à une population humaine en forte croissance et aux cultures grandes consommatrices d'eau que sont les légumes et la canne à sucre.
Les Floridiens se sont donc tournés une fois encore vers leurs vieux partenaires fédéraux et les ont trouvés disposés à apporter leur aide pour cette mission d'un autre genre. Travaillant coude à coude et partageant les coûts en chemin, les responsables fédéraux et nationaux ont formulé des plans en vue de l'exécution de la plus vaste mission de sauvetage écologique jamais entreprise au monde, qui servira également de projet d'alimentation en eau pour la consommation urbaine et agricole. La restauration des Everglades doit coûter 7,8 milliards de dollars sur une période de 36 ans et environ 180 millions de dollars par an ensuite pour l'entretien. Dans le cadre d'un accord historique approuvé à une écrasante majorité il y a deux ans par le Congrès des États-Unis et la législature de la Floride, les partenaires se partageront les coûts à parts égales et à perpétuité.
Politiciens, écologistes et ingénieurs du monde entier ont leurs regards fixés sur ce qui se passe en Floride méridionale. Il s'agit en effet tout d'abord du projet de restauration de l'écosystème le plus ambitieux au monde, qui entend traiter de manière globale les problèmes environnementaux d'une région entière d'une superficie de 46.800 kilomètres carrés. C'est par ailleurs un test des aptitudes des autorités fédérales, nationales, tribales et locales à coopérer malgré les innombrables conflits d'intérêts du secteur privé. Il y a plus de vingt organismes gouvernementaux qui participent au projet des Everglades et qui mettent en application un vaste plan de restauration accepté par une coalition représentant les intérêts contradictoires de la Floride du Sud : promoteurs de tourisme, écologistes, exploitants de carrières de calcaire, chefs d'entreprises, industrie du sucre, agriculteurs et services publics urbains.
La barque qui chavire
« Le projet des Everglades est comme une barque », fait remarquer Terrence « Rock » Salt, colonel du Génie à la retraite qui est actuellement directeur du Groupe spécial pour la restauration des écosystèmes de la Floride du Sud, entité intergouvernementale qui coordonne le projet. « Si une personne se lève, tout le monde tombe à l'eau. »
La barque de la Floride du Sud semble constamment sur le point de chavirer. Les groupes d'intérêts et les organismes gouvernementaux divers se poursuivent mutuellement en justice, s'affrontent dans d'âpres campagnes électorales et échangent régulièrement en public des propos désobligeants au sujet de la campagne des Everglades, et ceci depuis des années. On notera que l'effort de dépollution actuel a été imposé par un recours en justice. En 1988, un procureur général des États-Unis agressif du nom de Dexter Lehtinen a intenté un procès à l'État de Floride pour avoir permis aux eaux polluées de terres agricoles de s'écouler dans les Everglades. Cette guerre procédurière a coûté aux contribuables fédéraux et nationaux 7 millions de dollars en frais judiciaires et a donné lieu à 39 autres procès connexes avant que l'État ne demande grâce et n'accepte d'entreprendre les travaux de dépollution en 1991.
Mais ce n'était pas là, tant s'en faut, la fin du combat. « Il se passe rarement une semaine en Floride du Sud sans que quelqu'un lance une grenade », déclare un fonctionnaire fédéral qui participe à la restauration des Everglades. Les Indiens Miccosukees, dont la réservation se trouve dans le Parc national des Everglades, se sont battus contre le Service des parcs nationaux devant les tribunaux fédéraux et le Congrès pour faire accepter les plans d'expansion des logements de leur tribu. Les Miccosukees, les environnementalistes, l'Armée de terre et l'État de la Floride sont parties à un triple procès des plus complexes porté devant les instances fédérales, concernant la gestion de l'eau dans les habitats du bruant maritime du cap Sable.
Les affrontements les plus retentissants et les plus vicieux ont eu lieu en 1996, lorsque les environnementalistes et l'industrie du sucre se sont livré une lutte dont l'enjeu s'élevait à 38 millions de dollars : il s'agissait alors d'un référendum qui devait décider de l'imposition d'une taxe additionnelle d'un centime par livre de sucre produit en Floride pour contribuer au financement de la dépollution des Everglades. C'est l'industrie du sucre qui a gagné l'âpre bataille, la plus coûteuse de l'histoire de l'État. Il était impossible pour quiconque en Floride, durant l'été et l'automne de 1996, de regarder même une demi-heure de télévision sans voir trois ou quatre annonces publicitaires sur la campagne de la taxe sur le sucre. « Il reste un grand nombre de plaies ouvertes sur ce sujet », dit Bob Dawson, ancien haut responsable du groupe qui défend maintenant à Washington le projet des Everglades pour les intérêts agricoles du sud de la Floride, l'industrie du sucre et les services publics urbains. « Il est très difficile d'amener les gens à se faire confiance », note-t-il.
Et pourtant, le projet des Everglades est resté viable. Les belligérants ont réussi à se mettre d'accord sur un nombre suffisant de questions pour convaincre le Congrès que la restauration n'aboutirait pas à une série de procès. « Il faut reconnaître le mérite de tous ces gens qui ont enterré la hache de guerre et ont tendu la main à leurs ennemis pour se mettre d'accord », dit J. Allison DeFoor, ancien conseiller du gouverneur de la Floride Jeb Bush en matière de politique environnementale.
En Floride du Sud, le travail quotidien de la planification et de la restauration a été plus facile que beaucoup ne l'anticipaient en raison du fait que les deux organismes chefs de file, le Corps du Génie et le District de gestion des eaux de la Floride du Sud, œuvrent de concert depuis plus d'un demi-siècle. Le District est un énorme organisme d'ingénierie hydraulique comptant plus de 1.700 employés qui gèrent l'alimentation en eau et supervisent le système de régularisation des crues construit par le Génie pour les 16 comtés allant d'Orlando, au centre de la Floride, jusqu'à Key West, à l'extrême sud de l'État. Si le Génie a déjà coopéré étroitement avec le District par le passé, c'est la première fois qu'il ouvre son processus de planification au grand public pour ce qui est du projet des Everglades. Traditionnellement, le Génie conçoit les grands projets à huis clos et organise des audiences publiques pour la forme une fois les travaux terminés. Par contraste, le projet des Everglades a été élaboré selon un processus ouvert au public, sur l'Internet. Entre 1996 et 1999, le Génie a proposé des plans qu'il a affichés sur un site Web consacré à la restauration, a accepté les commentaires du public et des groupes coopérants de scientifiques et d'ingénieurs, et a révisé ses plans en tenant compte des observations qui lui avaient été communiquées.
« Ce que vous voyez en Floride du Sud, c'est un effort réellement orienté de la base vers le sommet, dit Terrence Salt. Le Gouvernement, dans le cas présent le Génie, procède réellement selon un processus dû à l'initiative du public. »
De l'eau, de l'eau, toujours de l'eau
Le public va devoir rester engagé. Bien que la restauration ait été autorisée, elle se déroulera sur près de quatre décennies en une série de 68 projets d'ingénierie. Le but ultime est de restaurer environ 1 million d'hectares de terres humides, mais également de fournir de l'eau aux agriculteurs et aux populations humaines. Le Génie et le District des Eaux auront un total de 150 employés affectés aux travaux. Ils mèneront de 15 à 20 projets de front, tandis qu'un groupe spécial de supervision interorganisations vérifiera que les travaux des diverses équipes affectées au projet respectent les objectifs généraux de la restauration, précise Stuart Applebaum, le responsable de la restauration des écosystèmes pour la branche du Génie à Jacksonville.
« C'est comme aller sur la lune dans les années 1960, explique M. Applebaum. Le projet n'est pas aussi complexe que le programme spatial dans ses beaux jours, mais la restauration présente des difficultés techniques tout aussi grandes. Personne n'a jamais rien fait de tel auparavant. »
Si l'idée de dépenser 7,8 milliards de dollars pour la restauration semble inouïe, pensez à ceci : le projet autorisé à l'automne 2000 n'est qu'une composante d'un programme de restauration écologique et de dépollution encore plus vaste qui s'étend au-delà des Everglades. Il est prévu que les efforts de restauration de l'environnement de la Floride du Sud coûteront au total 14,8 milliards de dollars, la part du gouvernement fédéral s'élevant à 6,5 milliards et le reste devant provenir des caisses de la Floride et de sources locales. Outre les Everglades, la restauration de la Floride du Sud comprend un grand nombre d'autres projets. Parmi les plus importants figurent un projet de l'État concernant l'épuration des eaux agricoles qui s'écoulent dans les Everglades, qui coûtera probablement plus d'un milliard de dollars, et un autre de 414 millions de dollars pour la restauration de la rivière Kissimmee, dont les méandres se déroulent sur 64 kilomètres, d'Orlando au lac Okeechobee. La restauration de la Kissemmee consiste en fait à défaire ce qu'avait fait le Corps du Génie qui a transformé la rivière en un canal rectiligne construit entre 1962 et 1971, provoquant ainsi de graves problèmes de pollution de l'eau et détruisant quelque 14.000 hectares de terres humides.
Les objectifs de la restauration des Everglades découlent des travaux des dirigeants industriels, des promoteurs de tourisme, des environnementalistes et des agriculteurs qui forment la Commission du Gouverneur pour une Floride du Sud durable. Nommés par l'ancien gouverneur démocrate Lawton Cliles, aujourd'hui décédé, les 49 membres de la commission ont œuvré de concert de 1995 à 1999 pour forger un consensus sur 14 grands rapports définissant les buts de la restauration.
Ce consensus n'a pas été atteint sans difficulté. Un des environnementalistes qualifiait l'un des représentants de l'industrie du sucre de « criminel de l'industrie », se remémore Richard Pettigrew, ancien sénateur de l'État et président de la Chambre, qui présidait la commission. « Au début, un grand nombre de ces ennemis héréditaires avaient peur de se constituer en comités pour identifier les questions dont nous devions traiter, dit-il. Personne ne voulait faire de concessions. Le représentant des services publics du comté de Palm Beach, par exemple, ne voulait pas entendre parler de solutions qui ne lui garantiraient pas un accès libre et illimité à l'eau. »
M. Pettigrew a permis aux membres antagonistes de la commission de choisir leurs comités. Il s'est également assuré que chaque réunion de travail s'accompagne d'une réunion sociale dans la soirée durant laquelle les membres des divers comités pourraient établir des liens autour d'un verre. « Peu à peu, nous avons commencé à comprendre les véritables préoccupations des gens, au-delà du barrage rhétorique, explique-t-il. Et nous avons évité de nous mêler du combat fiscal sur le sucre, bien que certaines personnes s'entre-tuaient à ce sujet. »
La commission est parvenue à l'automne 1996 à produire un rapport exposant les buts de la restauration. Ces buts ont trouvé leur expression dans la Loi fédérale de développement des ressources en eau de 1996 qui a établi les bases juridiques de la restauration. Le rapport, comme tous ceux qui ont été adoptés par la commission entre 1994 et 1998, a été adopté à l'unanimité.
Le secret du succès de la commission et de la pacification des combattants préoccupés par la question de l'accès à l'eau réside dans le fait qu'une restauration des Everglades représente plus qu'un projet pour l'environnement : elle accroîtra également l'alimentation en eau pour tous.
L'eau est la question primordiale en Floride du Sud, bien que la région soit l'une des plus pluvieuses des États-Unis : plus de 150 cm de précipitations par an. Toutefois, la majorité des pluies tombent pendant les orages de l'été et s'écoulent rapidement jusqu'aux estuaires des fleuves côtiers par un réseau de plus de 1.600 kilomètres de canaux construits par le Génie et l'État au siècle dernier. Le but principal du projet de restauration est de mettre fin à ces pertes d'eau en en captant la majeure partie dans des centaines de puits profonds et dans des réseaux de nouveaux réservoirs qui seront construits sur les terres agricoles et dans les mines de calcaire abandonnées en bordure des Everglades. Le Corps du Génie a appelé ce processus « l'agrandissement du gâteau ».
« Nous avons conçu une solution gagnante sur tous les tableaux », dit M. Pettigrew. L'industrie du sucre a accepté à son corps défendant de vendre au moins 20.000 hectares de terres agricoles à l'État pour y construire des réservoirs en échange de l'assurance que les agriculteurs seraient alimentés en eau à long terme. Sans un tel accord, les agriculteurs craignaient que l'expansion des régions urbaines et leur pouvoir croissant aux urnes finissent pas supplanter l'agriculture dans l'arène politique, ce qui viendrait tarir leurs sources d'eau. Les écologistes, quant à eux, ont accepté un partage de l'eau parce que l'ultime perdant dans une future bataille de l'eau serait les Everglades.
En fin de compte, note M. Pettigrew, « nous n'avons jamais dévié de notre but principal qui était de nous assurer que les Everglades seraient restaurées, et restaurées au plus haut niveau possible ».
Réétudier et puis restaurer
Le plan de restauration est essentiellement conçu d'après le plan formulé au début des années 1980 sous l'administration de l'ancien gouverneur de la Floride aujourd'hui sénateur des États-Unis, Bob Graham. Le vieux programme de l'État « Sauvez nos Everglades » a pris un nouvel élan en 1993, lorsque le ministre de l'intérieur Bruce Babbitt s'est intéressé à y associer l'administration Clinton. En juin de cette année, le Groupe spécial fédéral, représentant une demi-douzaine d'organismes officiels, a tenu sa première réunion.
L'effort de restauration, qui est devenu par la suite une entreprise monumentale, a d'abord été baptisé modestement du nom de « nouvelle étude ». Cette désignation reflétait le fait que le projet était en réalité une révision du Projet de la Floride centrale et méridionale, un projet de drainage massif que le Génie avait conçu en 1947 et qu'il avait entrepris d'exécuter après avoir obtenu l'autorisation du Congrès en 1948. Ce projet développait et améliorait un réseau de canaux de drainage commencé par l'État au début du siècle dernier et y apportait de nombreuses additions. Le Génie a excavé la Floride pour y creuser plus de 1.600 kilomètres de canaux et découpé le cœur même des Everglades en y aménageant des digues qui transformaient cette vaste prairie aquatique en trois grands réservoirs et une région agricole de 280.000 hectares.
Les travaux du Génie militaire sont une merveille d'ingénierie qui ont atteint leurs buts, à savoir l'ouverture de vastes terres à l'agriculture et au développement. Mais ils ont aussi porté gravement atteinte à l'environnement. Le nombre d'oiseaux échassiers a fortement diminué. Le Parc National des Everglades, établi en 1947 pour préserver le patrimoine biologique de la région, a subi une dégradation du fait de l'assèchement de ses marais par les projets de drainage exécutés hors de son territoire, mettant en péril ses populations animales et végétales. La baie de la Floride a connu une prolifération dévastatrice d'algues qui asphyxiaient sa faune et sa flore marines.
Et la population humaine de la région, qui a explosé depuis que le Génie a conçu ce système, passant de 500.000 habitants à plus de 6 millions, a également commencé à subir les conséquences de ces interventions. Les habitants connaissent de fréquentes pénuries d'eau et des intrusions d'eau de mer dans les aquifères d'eau douce épuisés, seules sources d'eau potable de la région. Des incendies destructeurs ont fait rage plus longtemps et plus chaudement à la périphérie desséchée des Everglades, polluant l'atmosphère des villes et des banlieues à proximité de la côte.
Concevoir la restauration comme une nouvelle étude a permis au Génie de s'alimenter aux riches fonds fédéraux destinés à la construction générale. S'il avait commencé ses travaux comme une étude de restauration, il aurait été forcé de puiser au compte pratiquement démuni des « investigations générales » du Génie. Le colonel Salt, qui commandait la branche de Jacksonville de 1991 à 1994, et son successeur, le colonel Terry Rice aujourd'hui à la retraite, « ont fait des pieds et des mains » pour obtenir le lancement des efforts de restauration, dit ce dernier. C'est le colonel Salt qui a supervisé le lancement du projet de la Kissimmee et qui a formulé un vaste plan pour étendre les efforts de restauration à tout le territoire des Everglades. Le colonel Rice, en poste de 1994 à 1997, a défié la Commission gouvernementale pour une Floride du Sud durable de demander une pleine restauration. « Donnez-moi un plan et nous l'exécuterons », se souvient-il avoir dit. Les membres de la commission, accoutumés à travailler avec la lourde bureaucratie de l'ancien Génie n'en revenaient pas.
Le colonel Rice a bien compris le scepticisme initial des membres de la commission, habitués à se faire dire, comme l'était aussi le Génie, que les choses n'étaient pas réalisables. « Très souvent, je pense que nous laissons les avocats diriger nos organisations, et c'est une erreur », dit le colonel Rice, qui est aujourd'hui professeur à l'université internationale de Floride, et consultant auprès de la tribu des Miccosukees. « Moi je dirais à mon avocat : voilà ce que je veux faire. Dites-moi si c'est illégal ou pas », déclare-t-il.
La commission a relevé le défi lancé par le colonel Rice. Elle a formulé une série de buts, qui ont ensuite été inscrits dans la Loi d'aménagement des ressources en eau de 1996 pour guider la planification de la restauration. La loi a également élargi le Groupe spécial de la restauration des écosystèmes de la Floride du Sud pour y inclure des représentants de l'État, des instances locales et des autorités tribales et lui a confié la coordination du projet.
Des opinions contradictoires
Institué en 1993 par un décret exécutif, le Groupe spécial initial comptait uniquement des représentants des cinq organismes fédéraux. Les instances nationales et locales en étaient exclues en vertu de la Loi fédérale sur les comités consultatifs de 1972 qui interdisait une telle coopération. Cette barrière a été levée en 1995, lorsque le Congrès a éliminé certaines de ces restrictions dans le cadre de la Loi de réforme des mandats non financés. Les 14 membres du Groupe spécial coordonnent à présent les efforts de 13 organismes fédéraux, de sept organismes floridiens, de deux tribus indiennes, de 16 comtés et de dizaines de villes et municipalités.
En pratique, toutefois, le Groupe spécial a peu de contrôle sur les organismes dont il est censé coordonner les efforts. Ceux-ci reçoivent leur autorité, et leurs fonds, des organes législatifs de tutelle, fait remarquer le colonel Salt, de sorte que le Groupe spécial doit s'efforcer de forger un consensus sans empiéter sur les responsabilités individuelles de ses membres. « Bien que le groupe ait été organisé comme un partenariat, chaque faction a sa propre manière de conduire ses affaires, dit le colonel Salt. L'État n'a jamais envisagé d'abandonner ses droits souverains dans ce processus (...) Il ne procède pas de la même manière que les fédéraux, mais c'est en fait une bonne chose. »
Mais les officiels de l'État rechignent ouvertement devant la supervision fédérale du projet. L'un des points sensibles est que le Bureau de la comptabilité générale a critiqué le Groupe spécial à plusieurs reprises de ne pas fonctionner plus conformément aux normes d'un organisme fédéral et de ne pas formuler de plans stratégiques d'acquisition des terres. Les partisans du Groupe spécial notent que de telles critiques ne seraient recevables que si l'organisation avait le contrôle des budgets de ses organismes membres.
« Certains pensent que le Groupe spécial est un organisme de gestion, une doublure du gouvernement », dit Ernie Barnett, directeur de la Planification et de la Coordination des écosystèmes de la Floride et président du groupe de travail intergouvernemental. « Washington s'imagine, je ne sais trop comment, que le Groupe spécial a un pouvoir de supervision du processus d'acquisition des terres en Floride », note-t-il.
Le Groupe spécial n'est pas non plus capable de régler les différends qui opposent les divers organismes fédéraux. « Trop souvent, les organismes fédéraux ont des opinions et des visions contradictoires, ajoute M. Barnett. Lorsque vous avez un partenariat entre l'État et le gouvernement fédéral, il faut présenter un front uni et une vision unique au niveau de l'État. C'est facile pour nous, parce que le gouverneur règle les différends. Mais lorsqu'il s'agit de différends fédéraux, c'est là que tout s'écroule. »
Les efforts déployés pour sauver le bruant maritime du cap Sable est un de ces exemples. Le Service des parcs nationaux et le Service de la faune terrestre et aquatique (services fédéraux) sont en litige avec l'Armée depuis des années sur les pratiques de gestion des masses d'eau qui, d'après les biologistes fédéraux, ont poussé le bruant à la limite de l'extinction. Trois procès ont été intentés à ce sujet et le tribunal de Miami est actuellement saisi de la question. « Les bruants survivront uniquement parce que Dieu y pourvoit, souligne M. Barnett. C'est la météo qui a coopéré, pas les organismes fédéraux. »
Le Groupe spécial opère de manière optimale lorsque les attributions de l'État et des instances fédérales sont clairement définies, indique M. Barnett. Il a le mieux réussi dans l'exécution des mandats nationaux et fédéraux. Par exemple, dit-il, il a su établir les priorités concernant l'emploi des 275 millions de dollars alloués par le Congrès en 1996 pour financer les efforts de restauration.
Parfois, grâce aux relations de travail établies par les membres du Groupe spécial, il est possible de simplifier certaines formalités administratives particulièrement lourdes. C'est ainsi que le Groupe spécial a permis à l'Agence de protection de l'environnement des États-Unis et au Département de la protection environnementale de la Floride de parvenir à un compromis sur des règlements qui économiseront des centaines de millions de dollars aux contribuables, lors des prochains tests sur l'utilisation des puits profonds pour le stockage des eaux destinées au projet de restauration, dit le colonel Salt. « En réalité, dit-il, les processus de conciliation des formalités imposées par les instances de l'État et du gouvernement fédéral sont excessivement complexes. Avec ce Groupe spécial, nous avons pu œuvrer de concert et aboutir à une solution utile. »
En dépit de toutes ces complications, le projet de restauration a probablement placé la Floride dans une meilleure situation que la plupart des États pour entreprendre des projets monumentaux, dit M. Dawson, ancien haut administrateur du Corps du Génie et lobbyiste à Washington pour le compte des sociétés de services publics et de l'agriculture de la Floride du Sud. « La chose essentielle, c'est qu'ils ont trouvé un équilibre et que cela servira de filet de sécurité pour la Floride du Sud, explique-t-il. Le mécanisme qui a été élaboré pour le partage de l'eau est le type de mécanisme qui aurait pu aider les Californiens lors de leur crise d'énergie. Mais dans ce dernier cas, les gens se sont contentés de prendre des risques sur une pénurie possible d'énergie et l'environnement va en souffrir. »
M. Dawson estime que le modèle élaboré par la Floride du Sud pour parvenir à un consensus sera reproduit ailleurs. « Je pense que c'est l'annonce des choses à venir dans les autres régions du pays. L'accent est mis sur une restauration des écosystèmes qui est liée aux intérêts vitaux de toutes les parties prenantes, ajoute-t-il. Mais si les gens n'apprennent pas à coopérer, ça ne marchera pas. »
Publié avec la permission du National Journal Group, Inc. Copyright © avril 2001.