Extraits de propos tenus le 11 février 1998 devant la commission sénatoriale des relations extérieures

La question du réchauffement de la planète revêt une importance et un degré de complexité pratiquement sans précédent dans les annales de l'environnement, et rares sont les domaines dans lesquels la nécessité d'une étroite collaboration entre l'exécutif et le Congrès se fait sentir avec autant d'acuité. Le v u que je forme, c'est de pouvoir vous faire clairement comprendre non seulement les raisons qui nous poussent à passer à l'action, mais aussi la façon dont nous comptons procéder à l'échelon international.

Les connaissances scientifiques

L'homme modifie le climat en se livrant à des activités qui ont pour conséquence d'accroître la teneur de l'atmosphère en gaz à effet de serre, tels le dioxyde de carbone, le méthane et l'oxyde nitreux. L'utilisation du charbon, du pétrole et du gaz naturel pour chauffer nos maisons, faire rouler nos voitures et illuminer nos villes produit du dioxyde de carbone et, indirectement, d'autres gaz à effet de serre - plus de six milliards de tonnes de carbone par an sous la forme de dioxyde de carbone.

De même, le déboisement et le défrichage des terres libèrent des quantités considérables de ces gaz - un à deux milliards de tonnes de plus par an. Au cours des cent dernières années, les gaz à effet de serre ont été libérés dans l'atmosphère à une cadence supérieure à celle de leur absorption par des procédés naturels. Les données ne laissent pas de place au doute ; depuis 1860, la concentration de dioxyde de carbone a progressé de 30% en passant de 280 parties par million (ppm) à 365 ppm. En décembre 1995, le Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat, qui réunit plus de deux mille climatologues issus d'au moins une cinquantaine de pays, a conclu à l'existence d'une influence « discernable » de l'homme sur le climat planétaire. L'évaluation du Groupe d'experts représente la synthèse la plus fiable de la science des changements climatiques. En voici les principales conclusions :

• La concentration des gaz à effet de serre pourrait dépasser 700 ppm d'ici à l'an 2000 si nous ne changeons rien à nos habitudes - du jamais vu depuis cinquante millions d'années que notre planète existe. Le relèvement projeté de la température, de l'ordre de 1 à 3,6 degrés centigrades dans les cent prochaines années, pourrait être supérieur à celui qui s'est produit au cours des dix mille dernières années.

• On prévoit que le relèvement des températures accélérera le cycle de l'eau au niveau mondial. La cadence accrue de l'évaporation entraînera l'assèchement des sols, voire l'aggravation de la sécheresse dans certains endroits. Dans l'ensemble, cependant, l'accélération du cycle de l'eau au niveau mondial se traduira par l'augmentation des précipitations.

• Le niveau des mers pourrait monter de quinze à quatre-vingt- quatorze centimètres au cours du siècle à venir. Une élévation de cinquante centimètres du niveau des mers pourrait faire passer du simple au double le nombre d'habitants de la planète menacés par l'intensification des vagues ; leur nombre passerait d'environ quarante-cinq millions à plus de quatre-vingt-dix millions, même si les populations côtières restent inchangées. Les terres basses sont particulièrement vulnérables.

• La santé de l'homme en pâtira probablement. Le relèvement des températures aura pour conséquences d'amplifier le risque de canicules, d'accroître les problèmes liés à la qualité de l'air, tel le smog, exacerbant ainsi les phénomènes allergiques. Selon toute probabilité, les maladies qui sévissent dans les climats chauds, notamment la dengue, le paludisme, la fièvre jaune, l'encéphalite et le choléra, se propageront d'autant plus facilement que les organismes susceptibles de transmettre des agents infectieux circuleront sur une aire plus étendue. D'ici à l'an 2100, on pourrait dénombrer entre cinquante et quatre-vingts millions de cas de paludisme de plus par an.

Les éléments du Protocole de Kyoto

Les pays qui se sont réunis à Kyoto (Japon) en décembre dernier ont conclu un accord de portée historique destiné à freiner les émissions de gaz à effet de serre à l'origine du réchauffement de la planète. Soucieux de faire adopter un accord qui soit doté d'une autorité effective et à même de concilier les exigences de l'environnement avec les considérations économiques, le président Clinton et le vice- président Gore s'étaient fixé trois objectifs principaux.

Le premier -des engagements chiffrés de réduction des émissions avec calendrier d'exécution à l'appui, pour les pays en développement- devait s'associer à une démarche crédible propre à réduire la concentration dangereuse de gaz à effet de serre, mais malgré tout mesurée de façon à protéger la prospérité des États-Unis sur leur territoire et leur compétitivité à l'étranger. Nous avons eu gain de cause quant aux éléments clés contenus dans la proposition du président relative aux cibles et aux calendriers. L'accord conclu et les décisions y afférentes stipulent notamment les points suivants :

• La réduction des émissions sera étalée sur plusieurs années, comme le préconisaient les États-Unis, et non pas sur une seule avec cible précise à la clé. Cette formule accorde une plus grande latitude aux États-Unis, aux autres pays et à nos industries dans l'exécution des engagements pris. Le fait d'étaler les réductions sur cinq ans, au lieu d'astreindre les pays à atteindre chaque année un objectif précis, peut faire diminuer les coûts, compte tenu en particulier des incertitudes de l'avenir. C'est une façon d'atténuer les conséquences de phénomènes à court terme, tels que les fluctuations économiques et les variations de la demande d'énergie, quand les hivers froids et les étés chauds poussent la consommation à la hausse et, partant, les émissions.

• La période d'engagement qui a été retenue, et qui va de 2008 à 2012 comme le souhaitaient les États-Unis alors que l'Union européenne et divers pays étaient partisans d'un calendrier avancé, nous donne davantage de temps pour introduire progressivement les changements requis et pour déployer de nouvelles techniques à bon rapport coût- efficacité, réduisant ainsi les conséquences pour nos entreprises et nos travailleurs.

• L'adoption de cibles différenciées pour les principales puissances industrielles, qui sont assujetties en matière d'émissions de gaz à effet de serre à des réductions comprises dans une fourchette de 6 à 8% par rapport aux niveaux de référence (1990 et 1995), les États-Unis ayant accepté d'appliquer une réduction de 7%. Lorsque l'on tient compte de la modification des formules de calcul des émissions de certains gaz et des activités à effet compensateur visant à l'absorption du dioxyde de carbone, l'effort exigé des États-Unis est en réalité très proche de celui qu'envisageait le président des États- Unis lorsqu'il proposait de ramener les émissions au niveau de 1990 entre 2008 et 2012 : c'est tout au plus une réduction réelle de 3% en-deçà de leur proposition que l'on attend d'eux.

• Une proposition novatrice à l'élaboration de laquelle les États- Unis ont contribué, et qui autorise l'exécution de certaines activités - planter des arbres par exemple - qui encouragent l'absorption de dioxyde de carbone, ou « puits ». Les unités de réduction des émissions gagnées par le biais de ces activités seraient portées au crédit des engagement chiffrés. Les projets de cette nature présentent l'avantage de promouvoir des solutions efficaces par rapport au coût face aux changements climatiques et d'encourager de saines pratiques en matière de foresterie. Il s'agit là d'un avantage spécial pour les États-Unis, étant donné l'importance de leur secteur forestier.

• Comme le proposaient les États-Unis, le Protocole de Kyoto s'applique aux six principaux gaz à effet de serre, alors que l'Union européenne et le Japon se sont battus jusqu'au dernier moment pour que trois d'entre eux seulement soient retenus. Il faut y voir une grande victoire écologique - que nombre de nos industriels appelaient d'ailleurs de leurs v ux- , parce que les gaz que les autres pays ne voulaient pas considérer, à commencer par les ersatz d'hydrofluorocarbones (aujourd'hui interdits) qui appauvrissent la couche d'ozone, comptent parmi les gaz à effet de serre aux effets les plus durables et dont la concentration dans l'atmosphère augmente le plus rapidement.

Des mécanismes souples et axés sur le marché

Notre deuxième grand objectif était de veiller à ce que les pays soient en mesure de recourir à des mécanismes souples et axés sur le marché au lieu d'être astreints à des « politiques et mesures », comme les taxes sur le carbone, chères à l'Union européenne et à bien des pays développés. Le Protocole de Kyoto donne corps à une composante fondamentale de la stratégie des États-Unis fondée sur le marché, à savoir l'occasion offerte aux entreprises et aux pays de participer à des échanges de droits d'émissions. Les entreprises ou les pays peuvent ainsi acquérir à moindre coût des unités de réduction des émissions auprès d'autres entreprises ou pays qui possèdent un surplus d'unités (après avoir dépassé leurs engagements chiffrés). Une telle formule se révèle judicieuse non seulement pour l'économie, mais aussi pour l'environnement.

La mise en place, sur la recommandation des États-Unis, de ce mécanisme de réduction des émissions le moins onéreux constitue une incitation de taille à réduire les émissions autant qu'il est possible de le faire et au moindre coût. À cet égard, les États-Unis se félicitent des résultats qu'ils ont obtenus en appliquant un système semblable d'échanges de droits d'émission en vue de la réduction des pluies acides, cette formule leur ayant permis de réduire les coûts de moitié par rapport au montant escompté et d'atteindre en même temps tous les objectifs qu'ils s'étaient fixés sur le plan de l'environnement. Dans le même esprit, nous avons réussi à convaincre plusieurs pays, à savoir l'Australie, le Canada, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la Russie et l'Ukraine, de participer à des échanges d'unités de réduction des émissions entre eux. Les interventions de ce « groupe-cadre » pourraient comprimer encore davantage les coûts des mesures à prendre afin de remplir les engagements fixés.

La participation effective des pays en développement

Notre troisième objectif consistait à obtenir la participation effective des principaux pays en développement. De toute évidence, c'est une considération que le Sénat prend à c ur, à en juger par l'adoption l'été dernier de la résolution Byrd-Hagel. Après tout, le réchauffement de la planète est un problème mondial qui demande une solution mondiale - forgée non pas seulement par le monde développé, mais aussi par les principaux pays en développement concernés. Certes, dans ces derniers, les taux d'émission par habitant sont faibles, et c'est un fait que plus de 70% de la concentration des gaz à effet de serre dans l'atmosphère sont attribuables à des activités humaines qui résultent d'émissions provenant du monde industrialisé.

Pour autant, il est vrai aussi que d'ici à 2015, la Chine sera le pays qui émettra le plus de gaz à effet de serre et que, d'ici à 2025, le monde en développement en produira plus que le monde développé. D'un point de vue environnemental, il ressort donc que la solution à apporter au problème passe impérativement par la participation des pays en développement. Certains d'eux croient, à tort, que le monde développé leur demande de freiner leurs efforts visant à l'industrialisation, au recul de la pauvreté et au relèvement de leur niveau de vie.

Nous avons fait clairement savoir que nous sommes solidaires d'une formule qui permettra aux pays en développement de poursuivre leur croissance, mais cette évolution doit se faire avec un plus grand souci de l'environnement à l'esprit et d'une manière économiquement durable, c'est-à-dire en tirant parti des techniques modernes qui n'existaient pas à l'époque où les pays aujourd'hui industrialisés ont commencé à se développer. Sur ce point, celui de la participation des pays en développement, l'accord conclu à Kyoto ne répond pas à nos attentes. Il contient toutefois une disposition, proposée par le Brésil et soutenue par les États-Unis et l'Alliance des petits États insulaires, qui constitue un pas important dans la bonne direction. Elle concerne l'établissement d'un mécanisme pour un développement « propre », qui reprend la notion de l'exécution conjointe de projets avec crédit pour les réductions d'émission obtenues, chère aux États-Unis. L'idée visée est de rapprocher les pays industrialisés et le monde en développement par le truchement d'incitations.

Ce nouveau mécanisme permettra aux entreprises du monde développé d'investir dans des projets exécutés dans des pays en développement, par exemple dans le cadre de la construction de centrales électriques ultra-modernes et respectueuses de l'environnement, pour le plus grand bienfait des unes et des autres. Les entreprises des pays développés pourront faire valoir, en vue du respect de leurs engagements, les réductions d'émissions ainsi réalisées, lesquelles leur coûteront moins cher que celles qu'elles auraient été obligées d'opérer dans leur pays pour satisfaire leurs engagements, tandis que les pays du monde en développement bénéficieront des techniques qui leur permettront de se développer sans porter atteinte à leur environnement. Le mécanisme pour un développement « propre » s'avère très prometteur, mais les pays en développement doivent faire davantage pour participer sérieusement à la lutte contre le réchauffement de la planète. Pour déterminer le degré d'intervention qu'il convient d'attendre d'eux, il importe de tenir compte des variations considérables qui peuvent exister d'un pays à l'autre.

Certains sont aujourd'hui très pauvres ; leurs émissions de gaz à effet de serre sont négligeables et elles le resteront probablement jusque dans un avenir prévisible. D'autres, dont les émissions de gaz à effet de serre ne sont pas importantes, sont relativement aisés. Certains sont pauvres sur la base du revenu par habitant, mais leurs émissions de gaz à effet de serre rivalisent avec celles des pays les plus industrialisés, et parfois même elles les dépassent. D'autres encore ont déjà rejoint au sein de l'OCDE les rangs des pays industrialisés, mais ils n'ont pas encore accepté pleinement la responsabilité qui est également devenue la leur de protéger l'environnement sur toute la planète. En tenant compte du caractère commun, mais différencié, de nos responsabilités et de nos capacités respectives, il nous faudra mettre au point un cadre d'action qui permettra une réponse mondiale effective face au réchauffement de la planète, tout en reconnaissant les aspirations légitimes des pays en développement à l'amélioration du niveau de vie de leur population.

Pour atteindre cet objectif, il faudra veiller à ce que les pays responsables d'une part importante des émissions émises au niveau mondial acceptent leur responsabilité de protéger l'environnement mondial. Nous devons également veiller à ce que ceux qui sont capables de le faire contribuent à la solution du problème, à la mesure de leurs capacités et de leur stade de développement.

Un plan d'action

Et maintenant, que faire ? Tout historique qu'il soit, le Protocole de Kyoto ne constitue qu'une étape d'un processus de longue haleine. À la vérité, il faut y voir un plan d'action, un document sur des travaux en cours, et un certain nombre de défis restent à relever. Il faut notamment adopter des règles et des procédures de nature à garantir le bon fonctionnement du système de cession et d'acquisition des unités de réduction des émissions, de l'exécution conjointe de projets et du mécanisme pour un développement « propre », ce qui encouragera le secteur privé à s'associer à ces efforts. De même, nous uvrerons en étroite collaboration avec les industries de notre pays pour être sûrs qu'elles seront satisfaites du dispositif qui aura été mis en place en matière d'échange d'unités de réduction des émissions, lequel doit être aussi efficace que possible pour répondre à leurs besoins. Chose plus importante encore, nous devons nous employer à obtenir la participation effective des principaux pays en développement concernés. Nous devons faire preuve de créativité lorsque nous proposons des accords bilatéraux. Celui que nous avons conclu avec la Chine lors du sommet tenu à l'automne dernier est un point de départ prometteur. De surcroît, nous devons poursuivre nos objectifs dans les enceintes régionales et multilatérales, notamment dans le cadre du Sommet des Amériques, de l'APEC (Zone de coopération Asie-Pacifique), à l'occasion de la tournée du président en Afrique et du Sommet des Huit au Royaume-Uni.

Nous userons de tous les moyens que nous offre la diplomatie pour amener les pays en développement à jouer un rôle constructif dans la recherche de la solution aux problèmes soulevés par les changements climatiques. Nous n'accepterons rien de moins, et nous attendons du Sénat le même degré de détermination. Comme l'a déclaré le président, il n'est pas question que les États-Unis contractent des obligations juridiquement contraignantes en vertu du Protocole tant que les principaux pays en développement concernés ne participeront pas de manière effective à l'action engagée pour faire face aux changements climatiques.

Sans retrancher quoi que ce soit au progrès historique que représente le Protocole de Kyoto, force est de reconnaître qu'il faut faire plus encore pour obtenir la participation des principaux pays en développement. À l'heure actuelle, il serait prématuré de soumettre le traité au Sénat pour avis et consentement aux fins de sa ratification. D'autre part, mon gouvernement compte poursuivre ses démarches auprès des institutions financières internationales en vue de promouvoir l'adoption, dans le secteur de l'énergie des pays en développement, d'une politique axée sur le marché à même de réduire les émissions de gaz à effet de serre. Les règlements des banques multilatérales de développement, notamment ceux du Fonds pour l'environnement mondial (FEM), influencent considérablement les prêts internationaux et les apports de capitaux privés pour les investissements dans l'énergie, l'industrie et les transports. Les principes qui favorisent le jeu des prix du marché, la privatisation, les techniques « propres » et les méthodes respectueuses de l'environnement faciliteront l'application du Protocole de Kyoto et elles accéléreront la croissance des marchés ouverts aux nouvelles techniques capables de contribuer à la réduction des émissions des pays en développement.

Nous uvrerons directement, de concert avec les institutions financières internationales, allant de la Banque mondiale aux banques régionales de développement, et avec d'autres pays, en particulier ceux du monde développé, dans le souci d'atteindre dans les années à venir les objectifs précédemment énoncés. L'accord de Kyoto ne résout pas la question du réchauffement de la planète, mais il représente un pas important dans le règlement d'un problème qui ne disparaîtra pas tout seul juste parce que nous aimerions qu'il en soit ainsi. Si nous prenions prématurément la décision de rejeter ce protocole, nous fermerions la porte à l'occasion qui nous est offerte de terminer les travaux en cours. Si nous nous abstenons de prendre aujourd'hui des mesures qui doivent être mûrement réfléchies, ce sont nos enfants et nos petits-enfants qui en souffriront.