Le recours à des mécanismes du marché, tels que les échanges d'unités de réduction des émissions, est considéré par un grand nombre d'économistes et de décideurs comme un moyen efficace de réaliser des objectifs difficiles en matière de protection de l'environnement. Déjà utilisés dans certains pays en vue d'atteindre les cibles de réduction de la pollution atmosphérique, de façon à atténuer des problèmes tels que les pluies acides et le smog urbain, ce genre d'échanges a aussi été proposé pour favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre qui, selon de nombreux chercheurs, contribuent aux changements climatiques dans le monde, notamment au phénomène baptisé « réchauffement de la planète ».

Le nouvel accord international, conclu à Kyoto (Japon) en décembre 1997, établit des limites d'émissions applicables à trente-neuf pays, pour les principaux gaz à effet de serre, tels que le dioxyde de carbone (CO₂). Le Protocole de Kyoto, dont la période d'engagement va de 2008 à 2012, prévoit également des modalités spécifiques pour l'achat et la vente « d'unités de réduction des émissions » des gaz à effet de serre entre les pays parties au protocole.

Toutefois, les règles régissant ce genre d'échanges n'ont pas encore été formulées et il n'est pas encore assuré que ces échanges seront acceptés par les principaux émetteurs eux-mêmes, à savoir les entreprises industrielles, dont certaines s'opposent pour l'instant à toute mesure concernant le réchauffement planétaire. On ne sait pas non plus si les échanges, en particulier les échanges internationaux, seront gérables du point de vue administratif et acceptables du point de vue politique par les divers pays, compte tenu des différences sensibles qui existent entre les diverses institutions gouvernementales et de réglementation.

Dans ce contexte, deux entreprises, un service d'électricité des États-Unis et une entreprise canadienne de production intégrée de pétrole et de gaz, ont annoncé le 5 mars 1998 la conclusion d'un important accord d'échanges d'unités de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Bien qu'au moins deux autres échanges internationaux portant sur des quantités modestes de gaz à effet de serre (dix mille tonnes) aient été annoncés précédemment, en raison de l'ampleur de cet accord qui porte sur plus de dix millions de tonnes de dioxyde de carbone et de sa valeur potentielle (six millions de dollars), les gouvernements canadien et américain le considèrent comme le test idéal du rôle que pourraient jouer les échanges d'unités de réduction des émissions.

De même, les deux entreprises concernées par ces transactions, « Niagara Mohawk Power Corporation » de Syracuse (New York) et « Suncor Energy Incorporated » de Calgary (Alberta), espèrent que leur accord constituera une première étape importante vers la création d'un marché mondial et d'un mécanisme international d'échanges en vue de la réduction des émissions.

Modalités de l'accord

En vertu de cet accord, la société Suncor Energy effectuera un premier achat de cent mille tonnes exprimées en équivalent-dioxyde de carbone d'unités de réduction des émissions à la société Niagara Mohawk. Suncor Energy aura également un droit d'option plafonné à dix millions de tonnes, qu'elle pourra exercer sur une période de dix ans à dater de 2001. Enfin, Niagara Mohawk réinvestira un minimum de 70% du produit de la vente des unités de réduction dans de nouveaux projets, activités ou mesures qui viendront accroître la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les deux parties à l'accord pourront coopérer à la réalisation de ces projets.

Les réductions qui font l'objet des échanges en vertu de l'accord appartiennent à deux grandes catégories. La première correspond aux réductions d'émissions résultant de projets et de mesures mis en uvre par Niagara Mohawk depuis 1990, année de référence par rapport à laquelle on mesure l'évolution des émissions. Pour être admissibles aux fins des échanges, ces réductions doivent être « excédentaires », c'est-à-dire que les émissions doivent être inférieures à leur niveau de référence de l'année 1990, et que leur niveau atteigne 7% de moins que le niveau d'émission fixé dans le Protocole de Kyoto en matière d'engagements chiffrés de réduction des émissions pour le Canada et les États-Unis.

Les activités de Niagara Mohawk qui ont suscité de telles réductions comprennent les améliorations apportées au rendement des centrales électriques, des améliorations d'efficacité énergétique et l'utilisation de carburants moins polluants. La deuxième source de réduction correspond aux améliorations supplémentaires qu'obtiendra Niagara Mohawk grâce à la mise au point de nouvelles sources d'énergie renouvelables, telles que l'énergie éolienne, solaire et de biomasse.

La documentation appuyant l'échange d'unités de réduction des émissions sera établie de diverses manières. Tout d'abord, Niagara Mohawk fournit déjà et continuera de fournir au ministère de l'énergie des États-Unis des rapports sur ses émissions totales de gaz à effet de serre et sur ses activités de réduction des émissions, dans le cadre du programme de déclarations volontaires prévu par la Section 1605(b) de la Loi sur la politique énergétique. Suncor Energy continuera de rendre compte de ses résultats annuels en matière d'émissions de gaz à effet de serre dans le cadre de sa participation au programme canadien « Climate Change Voluntary Challenge and Registry Program ».

En outre, le Fonds de ressources environnementales (ERT), organisme sans but lucratif établi par le Fonds de défense de l'environnement, qualifiera et quantifiera les réductions d'émissions de Niagara Mohawk qui seront prises en considération dans le cadre de l'échange. L'ERT créera également pour les deux entreprises des comptes où les réductions d'émissions vérifiées pourront être consignées et ensuite transférées.

Philosophies et intérêts des partenaires

Niagara Mohawk et Suncor Energy partagent un certain nombre d'idées et d'intérêts qui ont favorisé la conclusion de cet accord. Toutes deux considèrent que le changement climatique serait un grave problème pour l'environnement. En dépit des nombreuses incertitudes scientifiques qui subsistent, les deux sociétés estiment que ce problème justifie la mise en uvre de mesures prudentes, efficaces par rapport aux coûts et immédiates afin de réduire ou de compenser les émissions de gaz à effet de serre.

Elles ont établi des cibles de réduction des émissions de gaz à effet de serre qui ont été publiées et communiquées à leurs gouvernements respectifs, et elles estiment que le recours à des mécanismes basés sur le marché, tels que l'échange d'unités de réduction des émissions, est essentiel pour atteindre ces cibles.

Chose d'égale importance, les deux entreprises ont mis en uvre des programmes internes, au début des années 1990, pour entreprendre, coordonner et suivre les projets et les activités qui aboutissent à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. C'est ainsi que la société Suncor Energy s'est engagée à prendre des mesures dans sept domaines afin de réduire les risques de changements climatiques, en visant notamment la réduction de ses propres émissions, la recherche de sources d'énergie de substitution et les projets nationaux et internationaux permettant de compenser les émissions.

Grâce à ces efforts, Suncor Energy prévoit que, d'ici à l'an 2000, ses émissions de gaz à effet de serre seront de 32% inférieures aux niveaux de 1990. De même, les mesures prises par Niagara Mohawk dans une dizaine de domaines permettront de ramener ses émissions de gaz à effet de serre à environ 25% en-dessous du niveau de 1990.

Abstraction faite des résultats obtenus à ce jour et des objectifs pour l'an 2000, Niagara Mohawk et Suncor Energy reconnaissent toutes deux dans le Protocole de Kyoto l'intention sans équivoque, au niveau national et international, de poursuivre et d'intensifier au-delà de l'an 2000 les efforts de limitation des émissions de gaz à effet de serre. En outre, Suncor Energy prévoit des augmentations de ses émissions peu après le début du XXIe siècle en raison d'améliorations importantes de sa production et d'une expansion de ses installations. La société a donc conclu à la nécessité d'intensifier ses efforts de réduction ou de compensation de ses émissions à partir de l'an 2000.

Si les gains d'efficacité énergétique restent la première priorité de Suncor Energy, un élément supplémentaire s'ajoute à sa stratégie visant à relever le défi de l'augmentation projetée de ses émissions et celui que constituent les pressions accrues de la part du gouvernement pour qu'elle les réduise, et c'est d'explorer les possibilités de réductions compensatrices ailleurs dans le monde, où elles pourraient être obtenues à un coût inférieur.

Tout en cherchant à réduire davantage ses propres émissions, la société Suncor Energy a aussi coparrainé un projet de conservation forestière au Belize (Amérique centrale), investi dans des projets d'énergie éolienne dans le sud de l'Alberta et négocié le contrat d'échange des unités de réduction des émissions avec Niagara Mohawk. Comme l'a déclaré son directeur général, M. Rick George, « nous appuyons pleinement l'idée de la création d'un système de crédits nationaux et internationaux pour encourager les efforts de réduction de gaz à effet de serre dans le monde entier ».

Niagara Mohawk, pour sa part, souscrit résolument au point de vue de Suncor Energy selon lequel les changements climatiques sont un problème mondial qui nécessite une solution mondiale, avec un maximum de souplesse sur l'origine des réductions, et une étroite coopération entre les divers pays. Niagara Mohawk soutient également la position du gouvernement des États-Unis, qui voit en l'échange des unités de réduction des émissions au niveau national et international une composante vitale de tout programme de lutte contre le réchauffement de la Terre. S'il est judicieusement structuré, un tel échange peut produire des bénéfices environnementaux nets de même que des gains d'efficacité économique.

C'est ainsi que, grâce à un échange, à l'échelon national, d'unités de réduction des émissions des gaz à effet de serre conclu avec l'« Arizona Public Service Company » (APS), Niagara Mohawk a pu financer la mise au point d'un projet de biomasse dans la région de l'État du New York qu'elle dessert et investir au Mexique dans un projet international d'énergie éolienne et d'énergie solaire « en exécution conjointe » avec l'APS. Les clauses de l'accord conclu avec Suncor Energy relatives au réinvestissement auront ce même effet et apporteront des avantages environnementaux au-delà de la valeur de l'échange lui-même.

Enfin, Niagara Mohawk considère que plus tôt l'on s'efforcera d'atténuer les risques de changements climatiques, mieux cela vaudra, et que les gouvernements devraient encourager dès que possible une réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les entreprises qui ont procédé à des réductions de la première heure devraient se voir accorder des crédits pour leurs efforts. L'accord d'échange des unités de réduction des émissions avec Suncor Energy visait à démontrer que ces réductions précoces pouvaient avoir une valeur financière et stimuler la naissance d'un marché des échanges, encourageant par là une participation accrue des entreprises privées aux activités de réduction des émissions de gaz à effet de serre qui se traduira par des réductions plus importantes que celles que l'on aurait pu envisager.

Comme l'a noté le directeur général de Niagara Mohawk, M. Bill Davis, « en procédant à cet échange international, nous espérons contribuer à forger un nouveau marché qui offrira des choix plus efficaces par rapport aux coûts afin d'atténuer les risques des changements climatiques ».

Conditions de la pleine exécution de l'accord d'échange d'unités de réduction des émissions

Comme il n'existe pas encore de mécanisme officiel au niveau international, la pleine exécution de l'accord d'échange d'unités de réduction des émissions de gaz à effet de serre exigera la reconnaissance et la sanction des gouvernements des États-Unis et du Canada. Niagara Mohawk et Suncor Energy s'efforceront ensemble d'obtenir les autorisations requises en attendant qu'un mécanisme international soit élaboré et mis en place. Par ailleurs, l'exécution de l'accord est soumise à une vérification adéquate et, pour Niagara Mohawk, à l'enregistrement, sur le compte tenu par l'ERT, des réductions des émissions qui font l'objet de l'échange. Ces procédures sont d'ailleurs déjà bien avancées.

Enfin, étant donné que la plupart des réductions envisagées dans le cadre de cet échange précéderont la première période d'engagement de réduction des émissions qui débute en 2008, l'exécution de l'accord exigera l'adoption d'un mécanisme gouvernemental en vertu duquel des crédits seront octroyés pour les réductions volontaires réalisées antérieurement à cette date.

Le Protocole de Kyoto ne traite pas spécifiquement des crédits pouvant être offerts pour les réductions anticipées, sauf dans la disposition relative à la mise en uvre de certains projets au titre du mécanisme de développement propre qui seraient entrepris entre 2000 et 2008 dans les pays en développement (Article 12). Toutefois, les pays pour lesquels des engagements chiffrés d'émissions ont été établis peuvent décider d'en « prélever » une partie afin de stimuler et de récompenser les efforts de réduction des émissions entrepris avant 2008. Les États-Unis et le Canada examinent actuellement la possibilité d'instituer des programmes à cet effet et Suncor Energy et Niagara Mohawk contribuent aux délibérations.

Le réchauffement de la Terre est un problème de portée mondiale qui exigera des solutions appliquées à l'échelle mondiale. Niagara Mohawk et Suncor Energy espèrent que leur accord d'échange d'unités de réduction des émissions établira un précédent et montrera quels résultats peuvent être obtenus grâce à la coopération de deux entreprises et de deux pays.

(Environnementaliste, M. Martin Smith est attaché à la société « Niagara Mohawk Power Corporation » de Syracuse (New York). M. Gord Lambert est directeur du service « Environnement, santé et sécurité » de l'entreprise canadienne « Suncor Energy Incorporated » à Calgary Alberta.)