Le résumé analytique ci-après a été diffusé par la direction des océans et des affaires environnementales et scientifiques internationales du département d'État

Introduction

Lors de la conférence qui a eu lieu du 1er au 11 décembre 1997 à Kyoto (Japon), les parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ont adopté, en vue de protéger l'environnement, un protocole d'importance historique sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre, qui fait appel aux mécanismes du marché international.

Le protocole de Kyoto tient compte des propositions des États- Unis dans plusieurs grands domaines, notamment en ce qui concerne les objectifs à atteindre, les calendriers fixés pour les pays industriels et les mesures à prendre pour réaliser ces objectifs. Le protocole prévoit la participation ultérieure des pays en développement, mais il convient de faire davantage dans ce domaine. La participation des pays en développement reste un des principaux objectifs des États-Unis.

Les objectifs de réduction des émissions

Une des principales caractéristiques du protocole de Kyoto est l'ensemble des objectifs de réduction des émissions prévus pour les pays industriels. Ces objectifs varient d'un pays à un autre, bien que ceux applicables aux principaux pays industriels de l'Union européenne, au Japon et aux États-Unis soient du même ordre de grandeur : par rapport aux émissions enregistrées en 1990, il est prévu une réduction de 8% pour l'Union européenne, de 7% pour les États-Unis et de 6% pour le Japon.

Les dispositions relatives aux objectifs de réduction reposent en grande partie sur les propositions des États-Unis :

• la réalisation de ces objectifs doit avoir lieu au cours d'une période de cinq années, comme les États-Unis l'ont proposé, au lieu d'une seule année. Le fait que l'on puisse calculer la moyenne des émissions au cours d'une période de plusieurs années donne plus de souplesse, car cela permet d'atténuer les variations à court terme des résultats économiques ou des conditions météorologiques, qui sont susceptibles de causer une forte hausse des émissions pendant une année donnée ;

• la première période prévue sera celle proposée par les États-Unis, à savoir les années 2008 à 2012. Les parties ont refusé d'autres propositions, notamment des périodes commençant dès 2003, qui n'étaient ni réalistes ni réalisables. La période de dix ans avant l'application obligatoire des dispositions relatives à la réduction des émissions donnera plus de temps aux sociétés américaines pour améliorer leur rendement énergétique ou pour adopter des techniques moins productrices de gaz carbonique ;

• les objectifs de réduction portent sur les principaux gaz à effet de serre. L'Union européenne et le Japon étaient tout d'abord en faveur de ne tenir compte que de trois gaz : le dioxyde de carbone (CO₂), le méthane (CH₄) et l'oxyde nitreux (N₂O). Le fait d'inclure d'autres gaz (gaz synthétiques de remplacement des chlorofluorocarbones qui détruisent l'ozone), qui sont très puissants et qui durent longtemps dans l'atmosphère, renforce la protection de l'environnement et offre une plus grande certitude quant au traitement de ces gaz supplémentaires ;

• on tiendra compte des activités qui facilitent l'absorption du gaz carbonique, telle que la plantation d'arbres, lors du calcul de la réduction des émissions. Le traitement de ces « puits » de carbone est une question qui a fait l'objet d'une vive controverse à Kyoto. De nombreux pays voulaient exclure ces « puits ». Les États-Unis ont insisté pour les inclure en vue d'encourager des activités telles que le boisement et le reboisement. Il est essentiel de tenir compte du rôle des forêts dans toute solution générale de protection de l'environnement en vue d'éviter les changements climatiques. Cela permet aussi au secteur privé de réduire les émissions de gaz à effet de serre à moindre coût.

Le commerce international des unités de réduction des émissions

Les États-Unis ont réussi à obtenir que les autres pays acceptent le commerce des unités de réduction des émissions entre les pays qui sont tenus à atteindre les objectifs de réduction des émissions. Proposée par les États-Unis, cette solution fondée sur le libre jeu des forces du marché permettra aux pays de réduire leurs émissions de la façon la moins onéreuse, ce qui diminuera considérablement les coûts pour les États-Unis et pour d'autres pays.

Dans le cadre des dispositions relatives au commerce des unités de réduction des émissions, des pays ou des sociétés peuvent en acheter aux pays qui disposent de plus d'unités qu'ils n'en ont besoin, du fait qu'ils ont atteint leurs objectifs plus tôt que prévu. Organisé d'une manière efficace, ce commerce des droits d'émission peut constituer une bonne incitation économique à réduire les émissions, tout en offrant une grande souplesse pour ce qui est de l'adoption de mesures rentables.

Le protocole de Kyoto prévoit le commerce des unités de réduction des émissions. Sa réglementation, en particulier en ce qui concerne la vérification et la communication des données, doit être préparée au cours de la prochaine réunion des parties à Buenos Aires en novembre 1998.

L'incorporation de dispositions relatives au commerce des unités de réduction des émissions dans le protocole de Kyoto traduit une décision importante pour ce qui est de s'attaquer aux changements climatiques en faisant appel aux mécanismes du marché. À l'initiative des États-Unis, la conférence de Kyoto a rejeté des propositions qui exigeaient que tous les pays tenus d'atteindre les objectifs de réduction prennent des mesures précises, notamment qu'elles imposent des taxes sur l'énergie.

Les États-Unis sont parvenus à un accord de principe avec un certain nombre de pays, dont l'Australie, le Canada, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la Russie et l'Ukraine, en vue de former un groupe pour le commerce des unités de réduction des émissions. Un tel groupe pourrait contribuer à trouver des solutions rentables à ce problème.

L'exécution commune de projets dans les pays industriels

Les pays tenus d'atteindre les objectifs de réduction des émissions peuvent obtenir des points pour des projets de réduction d'émissions réalisés dans d'autres pays. Le secteur privé peut participer à ces projets.

Les parties pourront se mettre d'accord sur de plus amples détails lors de futures réunions.

Le mécanisme pour un développement « propre »

Une autre caractéristique importante du protocole de Kyoto est le mécanisme pour un développement propre. Ce mécanisme, qui fait appel au libre jeu des lois du marché, repose sur la proposition des États-Unis relative à l'exécution commune de projets dans les pays en développement. Les pays industriels pourront obtenir pour la réalisation de projets particuliers dans les pays en développement des unités de réduction certifiée des émissions qui seront portées à leur crédit pour ce qui est de la réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre.

Le mécanisme pour un développement propre permettra aux sociétés des pays industriels de participer à des projets de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les pays en développement, notamment à la construction de centrales électriques modernes et non polluantes, qui profiteront à tous les intéressés. Ces sociétés pourront réduire les émissions de gaz à effet de serre à un coût moindre que dans leur pays d'origine, tandis que les pays en développement pourront obtenir le genre de techniques dont ils ont besoin pour améliorer leur croissance économique. Les projets seront certifiés dans le cadre de ce mécanisme. Les pays en développement pourront aussi entreprendre des projets en attendant de trouver un partenaire éventuel dans un pays industriel.

Dans le cadre de ce mécanisme, les sociétés peuvent décider d'investir dans un projet ou d'acheter des unités de réduction des émissions. En outre, les parties veilleront à ce qu'une petite partie de l'achat de ces unités serve à aider des pays en développement qui risquent d'être le plus gravement touchés par le réchauffement de la planète, tels que les États insulaires, à s'adapter aux conséquences des changements climatiques sur l'environnement.

Il est important de noter que les réductions d'émissions certifiées obtenues dans le cadre de projets agréés pendant l'année 2000 pourront compter pour la réalisation des objectifs prévus pour la première période. Il s'ensuit donc qu'il sera avantageux pour les sociétés implantées dans les pays en développement d'agir sans tarder.

Les pays en développement

Prises dans leur ensemble, diverses dispositions du protocole prévoient la participation des pays en développement à la réduction des émissions de gaz à effet de serre :

• ainsi qu'on l'a indiqué plus haut, les pays en développement participeront au mécanisme pour un développement propre ;

• le protocole prévoit l'application par toutes les parties de l'article 4.1 de la Convention-cadre sur les changements climatiques adoptée en 1992. Par exemple, il indique les divers secteurs (notamment énergie, transports, industrie, agriculture, sylviculture et assainissement) où les pays en développement devraient envisager de prendre des mesures en vue de lutter contre les changements climatiques et donne des renseignements plus précis sur la communication d'informations relatives aux mesures prises ;

• si les participants à la conférence ont décidé de rejeter une proposition tendant à créer une nouvelle catégorie de pays qui auraient accepté volontairement de s'engager à atteindre les objectifs de réduction, des pays en développement peuvent encore le faire, pour pouvoir participer au commerce des unités de réduction des émissions, dans le cadre d'un amendement à l'annexe du protocole qui donne la liste des pays tenus de respecter les objectifs de réduction.

La participation importante des grands pays en développement reste une question prioritaire pour les États-Unis. Le gouvernement a indiqué que, sans une telle participation, il ne soumettrait pas le protocole de Kyoto au Sénat aux fins de ratification.

Les émissions de gaz à effet de serre causées par l'armée

Le protocole de Kyoto réalise les objectifs définis par le ministère de la défense dans les cas où un accord international était nécessaire pour protéger les opérations militaires des États-Unis.

Les dispositions de l'accord ne s'appliquent pas aux émissions provenant des combustibles de soute utilisés dans les transports aériens et maritimes internationaux.

Elles ne s'appliquent pas non plus aux émissions causées par les opérations multilatérales organisées dans le cadre de la charte des Nations unies. Ces opérations comprennent non seulement les opérations multilatérales autorisées expressément par le Conseil de sécurité (notamment en Irak, en Bosnie et en Somalie), mais aussi les opérations multilatérales qui ne sont pas autorisées expressément par le Conseil de sécurité, mais qui entrent néanmoins dans le cadre de la charte de l'ONU, par exemple l'opération des États-Unis à la Grenade.

Les pays peuvent décider d'eux-mêmes de la manière d'évaluer les émissions de gaz à effet de serre dues à des opérations multilatérales (par exemple, l'entraînement de soldats américains dans un autre pays de l'OTAN). Cette disposition évite que l'on ait besoin de recourir au commerce des unités de réduction des émissions pour répartir ces émissions.

L'exécution des obligations du protocole

Le protocole contient plusieurs dispositions visant à garantir l'exécution de ses obligations, notamment des dispositions relatives à la mesure des émissions de gaz à effet de serre, à la communication des données et à l'examen de son application.

Il prévoit aussi les conséquences du non-respect de ses obligations. Par exemple, une disposition proposée par les États- Unis prévoit qu'un pays qui ne se conforme aux obligations en matière de mesure des émissions de gaz et de communication des données ne pourra être crédité pour l'exécution en commun de projets.

Les modalités d'évaluation de ce non-respect doivent être décidées à une date ultérieure. Pour des raisons relatives à l'environnement et à la compétitivité, les États-Unis prépareront des propositions tendant à renforcer l'observation des dispositions du protocole.

L'entrée en vigueur du protocole

Le protocole de Kyoto sera ouvert à la signature en mars 1998. Il entrera en vigueur lorsque cinquante-cinq pays qui représentaient en 1990 au moins 55% du volume total des émissions de dioxyde de carbone des pays industriels, l'auront ratifié. Aux États-Unis, il devra être soumis à la ratification du Sénat.