Por Jenet Yellen
Presidenta del Consejo de Asesores Económicos de la Casa Blanca

(Extractos de las declaraciones formuladas el 4 de marzo de 1998 ante la Comisión de Comercio de la Cámara de Representantes de Estados Unidos)

A fin de evaluar el probable impacto económico neto del Protocolo de Kioto, aparte de los beneficios de la mitigación misma del cambio climático, hemos recurrido a una serie de instrumentos para calcular los diversos costos posibles y los beneficios que no son climáticos de la política de la administración para la reducción de emisiones.

Yendo a los resultados de entrada, nuestra conclusión es la siguiente: los costos netos de nuestra política de reducción de emisiones probablemente serán pequeños, suponiendo que esas reducciones se emprendan de una manera eficiente, y aseguramos con éxito una participación significativa de los países en desarrollo así como una compraventa internacional de emisiones eficaz y el Mecanismo del Desarrollo Limpio (MDL) en negociaciones futuras.

Hasta ahora no se ha establecido modelo alguno que sepamos para analizar las implicaciones del Protocolo de Kioto, puesto que este acuerdo tiene sólo unos pocos meses y no ha sido terminado. En particular, no se está diseñando actualmente un modelo para calcular el tratamiento de Kioto a los reductores de carbono (como los bosques que pueden absorber carbono de la atmósfera), o a los seis gases con efecto de invernadero.

Nuestro razonamiento se ha fundado, sin embargo, en simulaciones conducidas con el Modelo de Segunda Generación (SGM) de los Laboratorios Battelle, uno de los modelos principales en el campo. El SGM es uno de los modelos en mejor posición para analizar el papel de la compraventa internacional de permisos de emisión, al cual consideramos un elemento crítico del Tratado de Kioto.

Sin embargo, el SGM no abarca los seis gases incluidos en el Protocolo de Kioto ni incluye un papel para los reductores de carbono. Hemos usado el modelo SGM como una contribución en nuestra evaluación del tratado de Kioto, pero hemos tratado de complementar sus resultados con análisis adicional para tener en cuenta características especiales del acuerdo como la inclusión de seis gases, un posible arreglo de compraventa de permisos que pudiera incluir un subconjunto de los países desarrollados del Anexo I, y el Mecanismo del Desarrollo Limpio.

EVALUACION DE LOS COSTOS POTENCIALES DE LA REDUCCION DE EMISIONES

Los costos de reducir las emisiones pueden ser mucho menores si se usan mecanismos flexibles, basados en el mercado. Nuestro análisis económico destacó la importancia de esos mecanismos flexibles, basados en el mercado, y por lo tanto están reflejados, a insistencia del presidente, en el Protocolo de Kioto y en nuestra estrategia diplomática actual.

Dentro del Protocolo de Kioto, esto significa una insistencia en la compraventa internacional de permisos, puesta en práctica conjunta, el Mecanismo del Desarrollo Limpio y, últimamente, una participación significativa de los países en desarrollo. En el orden nacional, esto significa que nosotros llevamos a la práctica toda reducción de emisiones por medio de un sistema basado en el mercado de permisos de emisión canjeables, lo cual asegura que logramos reducciones donde serán menos costosas. Pero esto también significa tomar medidas serias y responsables a corto plazo para prepararnos a cumplir nuestras obligaciones a largo plazo.

La primera de esas medidas es la inclusión en el presupuesto de este año de un enérgico programa de 6.300 millones de dólares en reducciones impositivas e inversiones en investigación y desarrollo. La meta es estimular el desarrollo de nuevas tecnologías de ahorro de energía y reducción de carbono y alentar la diseminación de las que ya existen.

Un segundo paso responsable comprende consultas con cada industria para preparar planes de reducción de emisiones en sectores industriales clave. La administración trabajará en sociedad con la industria para identificar las maneras en las cuales el gobierno federal podría eliminar obstáculos reglamentarios que desalienten la eficiencia energética. Además, el Departamento de Energía encabezará una campaña general para mejorar la eficiencia energética de las propias operaciones y compras del gobierno federal.

La tercera medida es la promoción de un proyecto de ley de reestructuración del sector electricidad que sea ambientalmente responsable, y que ha sido identificado por el presidente como parte de su programa nacional de cambio climático. Un sector de la electricidad liberado de las reglamentaciones gubernamentales será un sector de la electricidad más eficiente. Los costos al consumidor caerán.

Además, los incentivos más fuertes para mejorar la eficiencia de la generación de electricidad en conjunto con provisiones apropiadas basadas en el mercado podrían lograr reducciones modestas de las emisiones. Un estimado general razonable de la contribución de la reestructuración del sector federal de la electricidad al resto del programa del presidente para el cambio climático es que podría hacer progresos adicionales hacia las mismas metas de reducción de emisiones con un ahorro de costos de alrededor de 20.000 millones de dólares anuales. Estas medidas deberían tomarse independientemente del acuerdo de Kioto, debido a que son sensatas en términos de eficiencia energética.

REDUCCION DE COSTOS ESTIMADAS DE LAS COMPRAVENTAS DEL ANEXO I

En la terminología del tratado, el "Anexo I" es el conjunto de países que han acordado asumir limitaciones obligatorias de emisiones de gases del efecto de invernadero. Incluso sin la participación significativa de los países en desarrollo --la cual ha sido calificada por el presidente de esencial antes de que se someta el tratado para su ratificación-- podrían reducirse los costos sustancialmente mediante la compraventa de permisos de emisión entre los países del Anexo I.

Para dar una indicación de las posibles mejoras de eficiencia, Rusia y Ucrania consumen seis veces más energía que Estados Unidos por dolar de producción. Esas grandes diferencias de eficiencia energética sugieren que la adopción de tecnología estadounidense existente rendiría reducciones muy grandes de emisiones en esos países.

Estimados derivados del modelo SGM confirman que la compraventa de permisos de emisión entre los países del Anexo I podría reducir el costo de Estados Unidos de lograr sus metas de emisiones entre 2008 y 2012 en alrededor de la mitad con respecto a situaciones en las que no haya a compraventa. Este concepto de costos está dirigido a obtener costos agregados de recursos para Estados Unidos, incluso el costo para empresas nacionales de comprar permisos de emisión de otros países donde las reducciones de emisiones podrían ser más baratas que en Estados Unidos.

Aunque estos estimados reflejan una compraventa internacional idealizada en mercados eficientes, la conclusión general es clara. La espectacular reducción de costos que hace potencialmente posible la compraventa de permisos de emisión de los países del Anexo I en el modelo SGM --lo que reduce los costos involucrados a la mitad-- destaca la razón por la cual el presidente insistió en que la compraventa internacional fuera parte del Protocolo de Kioto; y por qué su obtención por nuestros negociadores en Kioto fue un logro importante.

REDUCCION DE COSTOS ESTIMADA RESULTANTE DE LA COMPRAVENTA CON LOS PAISES DE LA "SOMBRILLA"

Una posibilidad que surgió en Kioto, que no había sido prevista por ninguno de nosotros, fue la idea desarrollada por la delegación estadounidense de que Estados Unidos podría emprender la compraventa con un subconjunto de países del Anexo I llamado la "sombrilla".

Los países que han expresado interés en la sombrilla incluyen a Estados Unidos, Australia, Canadá, Nueva Zelandia y Rusia, con fuertes indicaciones de interés de algunos otros. Este subconjunto de países del Anexo I comparte un interés común en promover mecanismos basados en el mercado, específicamente reglas plenamente flexibles para la compraventainternacional de permisos de emisiones.

Es todavía demasiado pronto para declarar la forma precisa que tomará la sombrilla. Pero podemos vislumbrar una cantidad de beneficios potenciales. La sombrilla, por ejemplo, podría reducir grandemente los costos para Estados Unidos. Los resultados que hemos derivado de varias simulaciones del modelo SGM de compraventa internacional eficiente sugieren que, con respecto a una situación en la que no hay compraventa alguna, la sombrilla puede reducir los costos estimados entre el 60 y el 73 por ciento, dependiendo si los antiguos países del Pacto de Varsovia se incluyen en la sombrilla.

REDUCCION DE COSTOS ESTIMADA DE LA PARTICIPACION DE PAISES EN DESARROLLO

Las ganancias potenciales sustanciales de la participación significativa de países en desarrollo se destacan por los beneficios importantes que probablemente devengarán del papel limitado que los países en desarrollo ya han acordado a través del Mecanismo del Desarrollo Limpio, el cual ha sido modelado conforme al concepto estadounidense de puesta en práctica conjunta.

No se puede esperar, en términos realistas, que el MDL rinda todas las ganancias resultantes de los objetivos obligatorios para los países en desarrollo, pero podría reducir costos en alrededor de otro 20 al 23 por ciento de los menores costos que resultarán de la compraventa entre los países del Anexo I.

Otra posibilidad es que persuadamos a algunos de los países en desarrollo claves, que son los más grandes emisores, de que se comprometan a alcanzar los objetivos, y nos permitan comprarles a ellos los permisos de reducción de misiones. Las simulaciones con el modelo SGM sugieren que la plena participación por parte de países que no se encuentran en el Anexo I podría reducir aproximadamente en un 55 por ciento los costos ya reducidos que resultan de la compraventa entre países del Anexo I.

El costo actual de la reducción dependerá de la extensión de la participación de los países en desarrollo que finalmente se consiga, así como de la eficacia de los arreglos de compraventa internacional de permisos. Cuantos más países en desarrollo participen en objetivos obligatorios modestos y en la compraventa en los mercados de permisos internacionales, menores serán los costos.

TENER EN CUENTA LOS SUMIDEROS DE CARBONO

La discusión previa hizo hincapié en la importancia de los acuerdos de compraventa de permisos y en el MDL. Al llegar a una evaluación económica general, es importante también tener en cuenta el papel potencial de los sumideros del carbono. Nuevamente, la delegación de Estados Unidos obtuvo un concepto novel: que las actividades de absorción de carbono llamadas sumideros se pueden usar para contrarrestar las emisiones.

Los arreglos sobre sumideros de carbono en el Protocolo de Kioto han recibido menos atención de la que merecen. El protocolo especifica que la eliminación de bióxido de carbono (CO2) mediante los sumideros debe computarse en lo que toca al logro de la meta. El protocolo cuenta los efectos netos de emisiones de tres actividades reductoras: aforestación, reforestación y deforestación.

Los estimados muy preliminares de las implicaciones para Estados Unidos de la cláusula de Kioto sobre los sumideros indican que podrían comprender una porción importante de las reducciones de emisiones requeridas. Más aún, la disminución del 10 por ciento, por ejemplo, de la reducción de las emisiones requeridas probablemente resultaría en reducciones de costos mayores que el 10 por ciento.

SINTESIS

Suponiendo que se establezcan mecanismos eficaces de compraventa internacional de permisos, implementación conjunta, y el Mecanismo del Desarrollo Limpio, y suponiendo también que Estados Unidos consigue significativa participación de los países en desarrollo, nuestra evaluación general es que el costo económico para Estados Unidos de lograr las metas y plazos especificados en el Protocolo de Kioto será modesto.

Vale la pena hacer hincapié en que los resultados de otros modelos que reflejan los detalles del Protocolo de Kioto son congruentes con nuestra conclusión. En el supuesto de que haya compraventa dentro de la sombrilla o dentro del Anexo I, y se pongan en práctica el MDL y la compraventa de permisos con los países en desarrollo, los estimados derivados del uso del modelo SGM sugieren que el costo neto de recursos energéticos para lograr las metas de Kioto para la reducción de emisiones podría llegar a entre 7.000 y 12.000 millones de dólares por año en el período de 2008 a 2012.

Esto implica que los costos generales, excluyendo no sólo los beneficios climáticos y no climáticos, sino también factores de moderación de costos como los sumideros de carbono y las ganancias de las iniciativas del presidente para reestructurar el sector de la electricidad y el cambio climático, llegarían a aproximadamente una décima del uno por ciento del producto interno bruto estimado para 2010.

Una medida más tangible de los costos son los efectos estimados en los precios de la energía. Excluyendo el impacto de la reestructuración del sector electricidad y los beneficios secundarios de la moderación y mejor administración de bosques, el estimado basado en el SGM, correspondiente al estimado del costo bruto de la energía citado anteriormente, es un precio de reducción de emisiones de 14 a 23 dólares por equivalente de una tonelada de carbono. Esto se traduce en un aumento de entre el 3 y el 5 por ciento en los precios de la energía entre 2008 y 2012, a nivel de residencias familiares; un aumento en el precio de los combustibles fósiles de alrededor del 5 al 9 por ciento; aumentos en el precio del gas natural del 3 al 5 por ciento; aumentos del 3 al 4 por ciento en el precio de la gasolina (de alrededor de 4 a 6 centavos de dólar por galón o 1 a 1,5 centavo de dólar por litro), y aumentos en los precios de la electricidad del 3 al 4 por ciento.

Este aumento de los precios de la energía a nivel familiar haría subir la cuenta de electricidad de la familia promedio en 10 años entre 70 y 110 dólares por año, aunque esas predicciones podrían pasar desapercibidas debido a que serían pequeñas en relación con los cambios típicos de los precios de la energía, y a que se verían contrarrestadas casi completamente por las bajas en los precios de la electricidad causada por la reestructuración federal del sector electricidad.

En particular, este aumento de los precios de la energía es pequeño con relación con los cambios reales experimentados año a año por los consumidores estadounidenses desde 1960. Esos cambios anuales llegaron a un promedio del 3 al 8 por ciento. Además, para el período de 2008 a 2012, se estima que la declinación anticipada del 10 por ciento en los precios de la electricidad debido a la reestructuración que forma parte de nuestro programa del cambio climático, conducirá a reducciones de gastos de alrededor de 90 dólares anuales para la familia promedio.

EFECTOS EN LA INDUSTRIA DE ESTADOS UNIDOS

Algunos han expresado temores de que el Protocolo de Kioto podría afectar adversamente la posición competitiva de la industria estadounidense. La evaluación de cómo el Protocolo de Kioto podría afectar la competitividad de unas pocas industrias manufactureras específicas --especialmente las que hacen uso intenso de energía, como las del aluminio y los productos químicos--, es compleja.

Pero para brindar alguna perspectiva en esta cuestión, consideremos los hechos siguientes. Primero, en promedio, la energía constituye solamente el 2,2 por ciento del costo total de la industria estadounidense.

Segundo, los precios de la energía ya varían considerablemente entre los países. Según el Sumario Estadístico de 1997, por ejemplo, en 1997 la gasolina de más alto octanaje costaba 1,28 dólares por galón (32 centavos por litro) en Estados Unidos pero sólo 8 centavos por galón (2 centavos por litro) en Venezuela. Los precios de la electricidad también varían significativamente: en Estados Unidos eran de 5 centavos por kilovatio hora en 1995, una fracción de los 13 centavos por kilovatio hora que costaban en Suiza. No obstante, la industria estadounidense no traslada en masa a Venezuela ni la industria suiza viene a Estados Unidos.

Tercero, aproximadamente las dos terceras partes de todas las emisiones no provienen del sector de las manufacturas, sino de los sectores del transporte y de los edificios, que por su misma naturaleza tropiezan con severas limitaciones para mudarse a otros países. Por lo tanto creemos que necesitamos la participación de los países en desarrollo porque el problema del cambio climático es mundial y son esenciales las soluciones que sean eficaces en relación con los costos para evitar afectos adversos en la competitividad.

CONCLUSION

Para terminar, el Protocolo de Kioto y el enfoque general del presidente con respecto al cambio climático reflejan la perspectiva del análisis económico. El Protocolo de Kioto incluye provisiones claves sobre compraventa internacional de permisos de emisión y proyectos de desarrollo limpio.

El enfoque del presidente se asienta en incentivos del mercado, primero, con un sistema de reducciones de impuestos e inversiones en investigación y desarrollo, y más tarde en un sistema basado en el mercado de compraventa de permisos para asegurar que logremos nuestros objetivos tan eficientemente como sea posible.

Cuestiones Mundiales
Revista electrónica de USIA, Vol. 3, No.1, abril 1998