美国战略思维的新时代
华盛顿特区
乔治敦大学政府与外交专业教授
罗伯特·J·利伯
"9·11"事件开启了美国战略思维的一个新时代。那天早上的恐怖主义袭击的震撼力可以与1941年12月7日将美国推入第二次世界大战的珍珠港突袭事件同日而语。在"9·11"事件之前，布什政府本来正通过《四年度国防审议报告》和其它方面酝酿新的国家安全战略。"9·11" 事件使国际安全环境在顷刻之间发生改变。一个全新的凶险威胁突然成为现实，要求美国制定出一套新的总体战略。如今被称为" 布什纲领" 的这一新政策，重点针对恐怖主义和大规模毁灭性武器的威胁。
后冷战时代的结束
"9·11"事件使几乎整整12年前开始的后冷战时代猝然而止。后冷战时代起始于1989年11月9日夜间柏林墙惊心动魄地被开通，随即是共产党在东欧迅速垮台、冷战结束，其后，苏联在1991年12月解体。半个多世纪以来，美国的国家安全和生活方式似乎第一次不再面临任何巨大威胁。在三十年代后期和第二次世界大战期间，这个威胁来自法西斯主义。在冷战期间，这个威胁则是苏联和苏维埃共产主义。这两种威胁都是庞大而明确的。所以，无论在美国国内，还是在美国各盟国当中，都对大敌当前持有广泛的共识，尽管有时候 ─ 例如在越南问题上 ─ 对具体的行动方针出现分歧。
从1989年到2001年，曾经有过多次规模较小的威胁，例如民族冲突、武器扩散、恐怖主义活动、政治和金融动荡、国家崩溃、气候变化的冲击、传染病、贫困等等。尽管并没有出现任何一种压倒一切的威胁，但美国还是被卷进了与局部和地区性冲突有关的若干军事干预行动，例如伊拉克入侵科威特(1990-91年)、索马里(1991-92年)、海地(1994年)、波斯尼亚(1995年)和科索沃(1999年)等事件。同时，对于另外一些冲突，美国没有干预，最显著的是卢旺达的大屠杀(1994年)、1992年到1995年7月期间的波斯尼亚局势，以及利比里亚、塞拉利昂、刚果民主共和国(原名为扎伊尔)的内战等等。
"总体战略"指的是，一个国家如何运用自身的各种手段 ─ 军事、经济、政治、技术、意识形态和文化 ─ 来保护并促进自己的整体安全、价值观和国家利益。在第二次世界大战期间，这指的是大联盟，动员起来，全面开战，击败纳粹德国和日本。在冷战期间，美国的外交政策纲领可以一言蔽之：遏制。然而，到了二十世纪九十年代，情况完全不同，要形成一个总体战略或是一项具体纲领变得十分困难。与冷战四十多年的情形相反，人们对什么是美国国家利益面临的威胁，甚至对于如何界定新时代的特点，都缺乏共识。因此，九十年代提出了若干临时纲领，涉及领域包括世界新秩序、当仁不让的多边主义、旨在鼓励传播民主政治与市场经济的接触与扩展战略。每一个纲领都有其长处，但没有一个纲领具有作为新时代总体战略所需要的全面性或持久性。
现在回顾起来，尽管在后冷战的岁月中没有一套总体战略，但是美国外交政策确实受到三个基本因素的影响。第一个因素是美国的主导地位。也就是说，在苏联瓦解后，按照通常衡量实力的所有尺度 ─ 经济、军事、技术和文化 ─ 来衡量，美国处在几乎前所未有的领先地位。没有任何其它国家接近这种水平，没有哪个国家显得有可能在最近的将来成为美国的对手。正如《强权兴衰》一书的作者、历史学家保罗·肯尼迪所说：" 如此实力悬殊的情形是从未有过的；从未有过。" (《伦敦金融时报》，2002年2月1日)。这种优势既引来钦佩，也招致怨愤。
第二个因素是，由于美国的主导地位，加上联合国和欧洲联盟等国际或区域性机构的力量相对有限，在处理一些最紧急的国际问题时，无论是地区性冲突、民族清洗、金融危机，或其它问题，美国具有一个独特的角色。这并不是说，美国能够或者愿意充当世界警察，但这的确表明，除非有美国的积极参与，否则就难以有效地处理世界上最危险的问题。
第三个因素是，人们眼前没有明显存在着某一个确凿无疑的重大危险。因此，在国内，外交政策被大多数美国人置于次要地位，从而使任何一届政府都更难以得到制定具有连贯性的外交政策或为这些努力调拨资金所需要的支持。在海外，虽然在对伊拉克的海湾战争中和在处理波斯尼亚内战与科索沃民族清洗中都有联盟合作，但是，由于不再有苏联的威胁，合作变得更为困难，因为似乎再也没有那种以集体行动对付共同敌人的迫切需要了。
"9·11"事件的挑战
这一切，在2001年9月11日这一天之间被完全改变。恐怖主义再也不是美国所面临的形形色色的危险之一，而是一个对美国、对美国的生活方式、对美国重大利益的根本威胁。那些策划劫持巨型喷气客机撞击五角大楼、摧毁世界贸易中心双塔楼和在宾夕法尼亚州东南部上空杀害40名乘客和机组人员的" 基地" 组织恐怖主义分子，是在用大规模谋杀进行政治恫吓。现在还无法判断，他们将伊斯兰教化为政治纲领、以极端的、恐怖主义的方式加以利用的做法是否会构成继法西斯主义和共产主义之后的对美国的第三个重大极权主义挑战。但是，恐怖主义分子既然不惜发动造成大量伤亡的袭击 ─ 这次针对的是美国商业与政府的两个最强大标志，那么这就已经构成了重大的、明确无误的威胁。
另外还有两个因素进一步加剧了这种威胁的严重性。第一，这种毫无恻隐之心的、以灭绝人性残暴凶狠的手段屠杀大批无辜平民的行径令人担心，这些人有可能动用大规模毁灭性武器(WMD)。鉴于恐怖主义分子的行径、其头目的言论以及有证据显示一些给恐怖主义撑腰的国家正在谋取生化及核武器，美国及其盟友如今面临着受到大规模毁灭性武器直接攻击的危险。第二，鉴于劫持四架飞机的19名恐怖分子是用自杀方式发动袭击，过去的威慑规则如今已成问题。过去，即使在冷战方酣之际，盟国的战略家们估计形势时仍然可以假定苏联领导人是有理智的，可以知道他们不至于不惜以核自杀来向美国及其盟国发动大规模进攻。然而，"9·11"事件说明，这一重要假设条件已被动摇。
美国的新总体战略
在"9·11"事件发生后，布什政府立即将注意力转向反恐之战。首先，在国内，政府争取并且得到了国会两院的共同决议，批准动用军事力量实行合理自卫。国会决议的原文说："兹授权总统动用一切必要而适当的武力对付他所确认的曾策划、批准、执行或援助2001年9月11日恐怖主义袭击的国家、组织或个人……以防止国际恐怖主义未来对美国的任何袭击……。"
决议在参议院以98票对0票、在众议院以420票对1票获得通过。自2000年11月总统大选以来一直存在深刻分歧的公众舆论，此时团结一致，不仅对出征作战，而且也对总统本人给予广泛的支持。
第二，美国寻求并在9月28日取得了联合国安全理事会的一致表决，通过了第1373号决议。根据《联合国宪章》第七章，安理会被授予广泛的权力实施其决议，并使决议对联合国所有成员国具有约束力。这次根据第七章通过的第1373号决议，要求所有成员国将" 基地" 组织的金融活动视为犯罪活动，交流情报资讯，并采取措施制止恐怖主义分子的流窜。尽管这个决议的象征效果大于实际效果，但它为美国领导的反恐战役提供了多边合法性。
第三，北约的19个成员国有史以来第一次启用了北大西洋公约组织条约的第5条款。这一条款规定，对一个成员国的进攻等于对全体成员国的进攻，要求所有各成员国按各自宪法程序采取行动。尽管在阿富汗的战争并非正式属于北约的行动，但是19个成员国中约有16个国家派遣人员参加了在阿富汗的行动。另外还有一大批国家，包括俄国、中国以及阿富汗的许多亚洲和中东邻国，也提供了政治、军事和情报合作。
其后几个月内，向阿富汗反对派提供支援的美国空军和特种部队迅速击败了与"基地"组织结盟的统治阿富汗的塔利班政权。这次胜利比许多观察家所预期的要快得多，伤亡也少得多，而且受到摆脱了塔利班暴虐统治的当地人民的热烈欢迎。
但是，从一开始总统就明确表示，反恐之战不会迅速完成。2002年1月他在国会联席会议上讲演时，阐述了随后很快被称为"布什纲领"的主张。
" … …我们将断绝恐怖主义营地的运作，挫败恐怖主义计划，并将恐怖主义分子绳之以法。 … …我们必须防止谋求化学、生物和核武器的恐怖主义分子和政权威胁美国和全世界。 … …
但时不我待。我不会在险情迭起时消极等待。我不会在危险迫近时，袖手旁观。美利坚合众国绝不允许世界上最危险的政权用世界上毁灭性最大的武器来威胁我们。" (2002年1月29日《国情咨文》)
这个纲领有两个根本要素。第一是紧迫感，反映在"时不我待"这几个字上。第二是大规模毁灭性武器所形成的独特危险要求美国做好采取迅速、果断、先发制人行动的准备。这两个要求，都反映了这样一种判断，即无论行动的风险有多大，不行动的风险会更险恶。而且，总统明确指出，一小撮国家形成了最大的威胁，尤其是伊拉克、伊朗和北韩，他称之为"邪恶轴心" 。这里令人担心的危险不单是这些国家自己会获取大规模毁灭性武器，而且它们有可能最终让其它方面，尤其是象"基地" 组织这样的恐怖主义团伙，获取这类武器。
在随后几个月当中，一些主管外交政策的高级官员，以及总统本人，对这一方针做了进一步发展，纳入了先发制人的可能性，即：与其消极坐待美国或其盟国遭到袭击后再反应，不如事先采取行动以防患于未然。例如，国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德说：" 恐怖主义分子可以在任何时候，任何地点，采用各种各样的手段发动袭击。在现实中，不可能在每一刻对每一个地点都提供保护……。当出现像天花或炭疽病这样的东西，或是某种化学武器，或是放射性武器，或是发生在世贸(中心)杀害数以千计人的情形时，即使联合国宪章也有关于自卫权的规定。唯一有效的防卫办法，就是把仗打到恐怖主义分子的所在地。……所以，用军事力量先发制人如今是一个行动观念。" (2002年2月4日接受公共广播电视网"吉姆·莱勒新闻一小时"节目采访时的谈话)
总统6月1日在美国军校发表讲演时，对那里的学员说，美国必须做好准备"必要时采取先发制人的行动" ，以保卫自由与生命。切尼副总统也以类似的语气表明，美国一定要" 断绝无论在任何地方的恐怖主义营地的运作" ，并且在谈到伊拉克时说：" 对一个仇恨美国的政权，绝不能让它做好准备，用大规模毁灭性武器来威胁美国人。" (《华盛顿邮报》，2002年6月25日)
同时，科林·鲍威尔国务卿表示，一旦动用先发制人的武力必须坚决果断。他还指出，先发制人既可以包括使用军事力量，也可以包括逮捕、制裁以及外交措施。国家安全事务助理康多莉扎·赖斯指出，1962年古巴导弹危机时实行的封锁就是先发制人行动成功的一例。(引语均见《经济学人》第29页，2002年6月22日)。
布什纲领及其扩展体现了"9·11"事件一年过后美国的总体战略，但这个纲领并不存在于真空中。它的可行性在部份程度上将取决于国内持续给予的支持程度、国际社会的反应以及美国肩负这个战略重担的能力。在国内方面，尽管两党在别的问题上明显存在尖锐分歧，但对外交政策的广泛支持仍然存在。同时，公众舆论强烈支持反恐之战。而且，没有多大迹象显示增加防务开支的负担会达到难以承受的地步。"9·11"事件之前，防务开支在国内生产总值中的比例降到3%，低于自珍珠港事件以来的任何时期。防务开支现在增加到3.3%，有可能在若干年中上升到高达4%，但同冷战时期相比，即使这样的大幅度增加也仍然不至于构成巨大负担。
国际社会对布什纲领的反应相对复杂多样，在伊拉克问题、中东问题以及美国处理众多国际问题时应该更加"多边"到多大程度的问题上，出现了与各盟国及其它国家的分歧。不过，这种分歧有很大一部份表现在言辞上，而在军事和情报领域的广泛合作仍在继续进行。有些外国的反应是由于美国的主导地位所不可避免产生的。然而，沉默的反应以及大部份停留在象征意义上的反应正说明，国际社会缺乏通过现有地区和国际机构采取有效行动的手段。归根到底，布什纲领代表着一个避免使美国遭受大规模毁灭性武器袭击的战略。另外，它体现了美国帮助保护其它国家免遭这种浩劫的独特的世界性角色。
利伯是2002年出版的《鹰主浮沉？二十一世纪的外交政策与美国的主导地位》一书的编辑兼撰稿人。本文所表述的是作者个人的观点，不一定反映美国政府的观点或政策。
