La période de l'après-guerre froide, qui a commencé après l'effondrement de l'Union soviétique il y a près de 12 ans, a pris fin brutalement ce clair matin du 11 septembre 2001. En un instant, des attaques terroristes coordonnées ont transformé l'environnement en matière de sécurité internationale et dicté l'adoption d'une nouvelle stratégie globale pour les États-Unis.

Le 11 septembre a marqué le début d'une ère nouvelle dans la pensée stratégique américaine. Les attaques terroristes lancées ce matin-là ont eu un effet comparable à celui de l'attaque de Pearl Harbor, le 7 décembre 1941, qui avait propulsé les États-Unis dans la Deuxième Guerre mondiale. Avant le 11 septembre, le gouvernement Bush avait entrepris d'élaborer une nouvelle stratégie de sécurité nationale. Ces activités prenaient place, entre autres, dans le cadre de l'examen quadriennal de la défense. En un instant, toutefois, les attaques du 11 septembre ont transformé l'environnement en matière de sécurité internationale. Une menace radicalement nouvelle devenait soudainement une réalité et obligeait les États-Unis à adopter une nouvelle stratégie globale. Cette nouvelle politique, aujourd'hui dénommée "doctrine Bush", cible les menaces que représentent le terrorisme et les armes de destruction massive.

L'ère de l'après-guerre froide est terminée

Le 11 septembre a mis fin instantanément à l'après-guerre froide qui avait commencé presque jour pour jour 12 ans plus tôt. Cette période avait débuté avec l'ouverture dramatique du mur de Berlin la nuit du 8 novembre 1989, suivie en succession rapide de l'effondrement du communisme en Europe de l'Est, de la fin de la guerre froide et, en décembre 1991, de l'éclatement de l'Union soviétique. Pour la première fois en plus d'un demi-siècle, les États-Unis semblaient ne plus être exposés à une seule menace sérieuse à leur sécurité nationale et à leur style de vie. À la fin des années 1930 et pendant la Deuxième Guerre mondiale, cette menace était venue du fascisme. Pendant la guerre froide, elle provenait de l'Union soviétique et du communisme soviétique. Dans les deux cas, le danger était énorme et sans ambiguïté. Il existait en conséquence, aux États-Unis et chez leurs alliés, un vaste consensus au sujet de la présence d'une menace majeure, bien que des divergences se soient parfois manifestées, comme cela a été le cas pour le Viêt Nam, sur les lignes de conduite spécifiques à adopter.

Au cours de la période allant de 1989 à 2001, nombreux étaient les dangers moindres. Ils comprenaient les conflits ethniques, la prolifération des armements, le terrorisme, l'instabilité politique et financière, les États en banqueroute, l'impact des changements climatiques, les maladies infectieuses, et la pauvreté. Bien qu'aucun de ces dangers n'ait pris une place prédominante, les États-Unis se sont trouvés entraînés dans un certain nombre d'interventions militaires en réponse à des conflits locaux ou régionaux, comme cela a été le cas pour l'invasion du Koweït par l'Irak (1990-1991), la Somalie (1991-1992), Haïti (1994), la Bosnie (1995) et le Kosovo (1999). Par ailleurs, il y a eu d'autres conflits dans lesquels les États-Unis ne sont pas intervenus, les plus notoires étant le génocide au Rwanda (1994), les conflits en Bosnie de 1992 à 1995 et les guerres civiles au Libéria, au Sierra Leone, en République démocratique du Congo (ancien Zaïre) et ailleurs.

On entend par "stratégie globale" les modalités selon lesquelles un pays entend utiliser les divers moyens dont il dispose - moyens militaires, économiques, politiques, technologiques, idéologiques et culturels - pour protéger et promouvoir sa sécurité, ses valeurs et ses intérêts nationaux en général. Pendant la Deuxième Guerre mondiale, cette stratégie a consisté en une grande alliance, une mobilisation et une guerre générale pour vaincre l'Allemagne nazie et le Japon. Durant la guerre froide, la doctrine de politique étrangère des États-Unis tenait en un mot : l'endiguement. Contrairement à ce qu'il en était pendant la guerre froide, la formulation d'une stratégie globale ou d'une doctrine spécifique s'est avérée problématique au cours des années 1990. Contrairement aux quatre décennies de la guerre froide, il n'existait plus de consensus sur la nature des menaces qui visaient les intérêts nationaux américains, ni même sur les caractéristiques de cette nouvelle période. En conséquence, un certain nombre de doctrines provisoires ont été avancées au cours des années 1990, parmi lesquelles des idées sur un nouvel ordre mondial, un multilatéralisme agressif, et une stratégie d'engagement et d'élargissement pour encourager l'expansion des démocraties et des économies de marché. Chacune de ces approches présentait des aspects intéressants, mais aucune ne s'est avérée suffisamment complète ou durable pour en faire une stratégie globale pour l'ère nouvelle.

Rétrospectivement, même en l'absence d'une stratégie globale, trois grands éléments ont conditionné la politique étrangère des États-Unis au cours des années de l'après-guerre froide.

Le premier : la suprématie américaine. Avec la disparition de l'Union soviétique, les États-Unis se sont retrouvés dans une situation pratiquement sans précédent dans tous les domaines à l'aune desquels on mesure généralement le pouvoir : domaines économique, militaire, technologique et culturel. Aucun autre pays n'approchait de leur niveau et aucun non plus ne semblait présenter une menace dans un avenir proche. Comme l'a écrit l'historien Paul Kennedy, auteur de The Rise and Fall of the Great Powers [Grandeur et chute des grandes puissances], "Rien de tel que cette disparité de puissance n'avait jamais existé ; rien " (London Financial Times, 1er février 2002). Cette prépondérance des États-Unis a suscité des réactions d'admiration et de haine.

Le second : en raison de la suprématie américaine et des capacités relativement limitées des entités internationales et régionales telles que les Nations Unies et l'Union européenne, les États-Unis se sont vus investis d'un rôle unique face aux problèmes internationaux les plus urgents, qu'il s'agisse de conflits régionaux, d'épuration ethnique, de crises financières ou d'autres questions. Cela ne signifiait pas que les États-Unis pourraient ou voudraient faire fonction de gendarme mondial, mais cela signifiait certainement qu'à moins qu'ils n'y prennent une part active, la gestion des problèmes mondiaux les plus dangereux ne pourrait, selon toute vraisemblance, être efficace.

Le troisième : il n'existait apparemment pas de danger spécifique, central et précis. Ceci a eu pour effet de reléguer la politique étrangère à un faible niveau de priorité pour la plupart des Américains ; il était donc plus difficile pour le gouvernement, quel qu'il soit, de recueillir le soutien nécessaire à l'élaboration d'une politique étrangère cohérente ou à l'allocation de ressources importantes à cette fin. À l'étranger, en dépit de la collaboration des alliés pendant la guerre du Golfe contre l'Irak et de leur intervention longtemps attendue dans la guerre civile en Bosnie et contre l'épuration ethnique au Kosovo, l'absence de menace soviétique rendait la coopération plus difficile, car il ne semblait plus y avoir de raisons impératives d'agir collectivement face à un ennemi commun.

Le défi posé par le 11 septembre

Tout ceci a changé en un jour le 11 septembre 2001. Le terrorisme n'était plus un danger parmi tant d'autres pour les États-Unis, mais une menace fondamentale les visant, leur mode de vie et leurs intérêts vitaux. En écrasant trois avions de ligne détournés contre le Pentagone et les tours jumelles du World Trade Center, et en tuant tous les passagers et membres de l'équipage à bord du quatrième avion qui s'est écrasé dans le sud-est de la Pennsylvanie, les terroristes d'Al-Qaïda ont voulu faire de l'intimidation politique en perpétrant un assassinat collectif. Reste à déterminer si leur utilisation extrémiste et nihiliste de l'islam en tant que doctrine politique représente le troisième défi totalitaire lancé à l'Amérique après le fascisme et le communisme. Toutefois, la volonté des terroristes de recourir à des tueries et de lancer des attaques, dirigées dans le cas présent contre deux des symboles les plus puissants de la vie commerciale et gouvernementale des États-Unis, constitue aujourd'hui un danger grave et clair.

La gravité de la menace est amplifiée par deux facteurs supplémentaires. Premièrement, la froide cruauté et la volonté de massacrer un grand nombre de civils innocents sans le moindre égard pour la morale fait craindre la possibilité de l'utilisation d'armes de destruction massive. Vu la conduite des terroristes et les déclarations de leurs dirigeants, ainsi que des indications que les États parrains du terrorisme cherchent à se doter d'armes chimiques, biologiques et nucléaires, il existe à présent un risque que les armes de destruction massive soient utilisées à l'avenir directement contre les États-Unis ainsi que contre leurs amis et alliés à l'étranger. Deuxièmement, étant donné que les 19 terroristes à bord des quatre avions détournés se sont suicidés en lançant leurs attaques, les principes de la dissuasion sont maintenant remis en question. Par comparaison, même au plus fort de la guerre froide, les stratèges américains pouvaient faire leurs calculs en se fondant sur l'hypothèse de la rationalité des dirigeants soviétiques et en sachant que ceux-ci ne seraient pas disposés à commettre un suicide nucléaire en lançant une attaque massive contre les États-Unis ou leurs alliés. Le 11 septembre, en revanche, remet en question le bien-fondé de cette hypothèse clé.

Une nouvelle stratégie globale pour les États-Unis

Immédiatement après le 11 septembre, le gouvernement Bush a fait porter son attention sur la guerre contre le terrorisme. Sur le front intérieur d'abord, l'administration a demandé et obtenu une résolution conjointe des deux chambres du Congrès autorisant l'emploi des forces armées dans l'exercice de la légitime défense. Selon les termes de la résolution : "Le Président est autorisé à faire usage de toutes les forces nécessaires et appropriées contre les nations, organisations ou personnes qui à son avis ont planifié, autorisé, commis ou appuyé les attaques terroristes qui ont eu lieu le 11 septembre 2001 (...) afin de prévenir tout futur acte de terrorisme international contre les États-Unis (...)"

La résolution a été adoptée par un vote de 98 à 0 au Sénat et de 420 à 1 à la Chambre des représentants. L'opinion publique, qui était très divisée après les élections présidentielles de novembre 2000, s'est largement ralliée pour accorder son appui non seulement aux efforts de guerre, mais au président lui-même.

En second lieu, les États-Unis ont demandé et obtenu un vote unanime du Conseil de sécurité des Nations Unies le 28 septembre. La résolution 1373, adoptée en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies qui accorde une large autorité au Conseil de sécurité pour appliquer ses décisions et qui rend la résolution obligatoire pour tous les États membres des Nations Unies, exige que tous les États membres criminalisent les activités financières d'Al-Qaïda, partagent les informations relevant du renseignement et prennent des mesures pour s'opposer aux déplacements des terroristes. Bien que cette résolution ait un effet plus symbolique que pratique, elle confère une légitimité multilatérale à la lutte contre le terrorisme menée par les Américains.

Enfin, les 19 membres de l'OTAN ont invoqué pour la première fois de l'histoire de l'alliance l'article V du Traité de l'Atlantique Nord, article selon lequel une attaque contre l'un des États membres est considérée comme une attaque contre tous, et qui exige des États qu'ils passent à l'action dans le cadre de leurs procédures constitutionnelles respectives. Au total, ce sont 16 des 19 pays de l'OTAN qui ont contribué du personnel à la campagne en Afghanistan, bien que celle-ci n'ait pas été officiellement une opération de l'OTAN. Une coopération supplémentaire dans les domaines politiques, militaires et du renseignement a également été fournie par un grand nombre d'États, dont la Russie, la Chine et beaucoup des pays voisins de l'Afghanistan en Asie et au Proche-Orient.

Dans les mois qui ont suivi, l'Armée de l'air et les Forces spéciales américaines, venant appuyer l'opposition afghane, ont rapidement vaincu le régime taliban qui contrôlait l'Afghanistan avec ses alliés d'Al-Qaïda. Cette victoire, remportée bien plus rapidement et avec des pertes bien inférieures à ce que prévoyaient de nombreux observateurs, a été joyeusement accueillie par les populations locales, qui se sont considérées libérées du régime oppressif des talibans.

Dès les premiers temps, toutefois, le président a déclaré sans ambages que la guerre contre le terrorisme serait longue et, en janvier 2002, prenant la parole devant les deux chambres du Congrès réunies en séance plénière, il a exposé ce que l'on a rapidement appelé "la doctrine Bush".

"(...) Nous devons fermer les camps d'entraînement, déjouer les plans des terroristes et faire comparaître ces derniers devant la justice. (...) Nous devons empêcher les terroristes et les gouvernements qui cherchent à se doter d'armes chimiques, biologiques ou nucléaires de menacer les États-Unis et le monde (...) mais le temps n'est pas notre allié. Nous n'attendrons pas que des incidents surviennent alors que le danger s'intensifie. Nous ne resterons pas inactifs face à un danger qui se rapproche de plus en plus. Les États-Unis d'Amérique ne permettront pas aux gouvernements les plus dangereux du monde de les menacer avec les armes les plus destructives du monde (...)" (Discours du président Bush sur l'état de l'Union, 29 janvier 2002.)

Cette doctrine comprend deux composantes essentielles. La première est un sentiment d'urgence exprimé par la remarque "le temps n'est pas notre allié". La deuxième est que le danger spécifique résultant des armes de destruction massive exige que les États-Unis soient prêts à prendre des mesures rapides, décisives et préventives. Ces deux impératifs reflètent la conviction que les risques de passer à l'action, quels qu'ils soient, sont moins grands que ceux de l'inaction. Par ailleurs, le président a noté clairement que la menace provient d'une poignée de pays, en particulier de l'Irak, de l'Iran et de la Corée du Nord, qu'il a qualifiés d'axe maléfique. Ce qui est préoccupant, ce n'est pas seulement que ces pays acquièrent des armes de destruction massive, mais également qu'ils en arrivent à mettre ces armes à la disposition d'autres éléments, notamment de groupes de terroristes tels qu'Al-Qaïda.

Au cours des mois qui ont suivi les attentats, les hauts responsables de la politique étrangère, ainsi que le président, ont étayé l'approche du gouvernement, y compris la possibilité d'une action préventive, option préférable à l'attente passive d'une autre attaque contre les États-Unis ou leurs alliés avant de riposter. C'est ainsi, par exemple, que le ministre de la défense Donald Rumsfeld a fait remarquer : "Un terroriste peut attaquer à n'importe quel moment et n'importe où en employant une variété de techniques. Il est matériellement impossible de défendre tous les lieux en tous temps (...) Lorsqu'il s'agit de quelque chose comme le charbon ou la variole ou l'arme chimique ou les armes à éléments radioactifs ou l'assassinat de milliers de personnes au World Trade Center, même la Charte des Nations Unies prévoit le droit à la légitime défense. Et la seule manière efficace de se défendre est de porter la bataille là où les terroristes se trouvent (...) L'attaque préventive par les forces armées est donc maintenant une idée valable. " (Interview, Jim Lehrer Newshour, PBS, 4 février 2002).

Ultérieurement, lors d'un discours prononcé le 1er juin à l'Académie militaire des États-Unis, le président a dit aux élèves officiers assemblés que les États-Unis devaient être prêts à "des actions préventives" lorsqu'elles sont nécessaires pour défendre les libertés et les vies. Dans un esprit analogue, le vice-président Cheney s'est engagé à ce que les États-Unis "fermeraient les camps de terroristes, où qu'ils se trouvent", et a noté en ce qui concerne l'Irak, qu'un "régime qui hait les États-Unis ne doit jamais être prêt à les menacer au moyen d'armes de destruction massive". (Washington Post, 25 juin 2002).

À la même époque, le secrétaire d'État Colin Powell faisait remarquer que si l'on recourait à des frappes préventives, celles-ci devaient être décisives. Il a également ajouté que les mesures préventives pouvaient comprendre l'emploi des forces armées, les arrestations, les sanctions et les mesures diplomatiques. La conseillère en matière de sécurité nationale, Mme Condoleezza Rice, a évoqué le blocus de 1962 lors de la crise des missiles cubains comme un exemple d'action préventive couronnée de succès. (Référence à des citations extraites de The Economist, 22 juin 2002, page 29).

La doctrine Bush et son développement représentent la stratégie globale des États-Unis un an après le 11 septembre, mais la doctrine ne saurait exister en vase clos. Sa viabilité dépendra en partie d'un appui soutenu au niveau national, de la réaction internationale, et de la capacité des États-Unis de porter le fardeau de l'application de cette stratégie. Au niveau national, bien que des divergences partisanes sérieuses soient évidentes sur d'autres questions, la politique étrangère continue de bénéficier d'un large appui des deux partis. En même temps, l'opinion publique soutient résolument la guerre contre le terrorisme. De plus, il est fort peu d'indications qui donneraient à penser que le poids de dépenses supplémentaires pour la défense serait difficile à supporter. Avant le 11 septembre, la part de produit intérieur brut (PIB) consacrée à la défense avait été réduite à 3 %, soit à son niveau le plus bas depuis Pearl Harbor. Des augmentations même substantielles du budget de la défense, qui ont porté cette part du PIB à 3,3 % et qui pourraient la porter à 4 % d'ici quelques années, ne constitueraient pas un fardeau écrasant par comparaison aux niveaux atteints pendant la guerre froide.

Les réactions internationales devant la doctrine Bush ont été plus complexes, et des divergences avec les alliés et les autres pays se sont révélées au sujet de l'Irak, du Proche-Orient et de la mesure dans laquelle les États-Unis devraient être plus "multilatéraux" dans leur approche d'un large éventail de problèmes internationaux. Une grande partie de cette dissension reste rhétorique, cependant, et une vaste coopération se maintient dans le domaine des efforts militaires et du renseignement. Certaines des réactions étrangères sont la conséquence inévitable de la primauté américaine. Mais la modération de ces réactions et leur tendance à se cantonner essentiellement dans le registre symbolique reflètent le manque de moyens d'intervention internationaux par l'entremise des institutions régionales et mondiales en place. En dernière analyse, la doctrine Bush représente une stratégie de défense des États-Unis contre d'éventuelles attaques au moyen d'armes de destruction massive. Elle est également l'expression du rôle unique des États-Unis dans le monde, celui de leur aide à la protection d'autrui contre la dévastation qui résulterait de l'emploi de telles armes.

M. Lieber est éditeur et coauteur de Eagle Rules ? Foreign Policy and American Primacy in the 21st Century, ouvrage publié en 2002.

Les opinions exprimées dans cet article sont celles de l'auteur et ne reflètent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.