11 сентября положило начало новой эре в американском стратегическом мышлении

Роберт Дж. Либер,
профессор Джорджтаунского университета, Вашингтон, специалист по вопросам государственного управления и дипломатической службы

11 сентября положило начало новой эре в американском стратегическом мышлении. Совершенные в то утро теракты вызвали эффект, сопоставимый с нападением на Перл-Харбор 7 декабря 1941 года, ввергшим Соединенные Штаты во Вторую мировую войну. До 11 сентября администрация Буша постепенно вырабатывала новую всеобъемлющую стратегию национальной безопасности. Эта работа велась в рамках анализа обороны за четырехлетний период, а также по другим каналам. Однако теракты 11 сентября в один миг изменили климат международной безопасности. Совершенно новая и зловещая угроза вдруг стала реальной и продиктовала новую стратегию для Соединенных Штатов. Эта новая политика, которую уже окрестили "доктриной Буша", ориентируется теперь на угрозу, исходящую от терроризма и оружия массового поражения.

Окончание периода после холодной войны

11 сентября внезапно положило конец периоду после холодной войны, начавшемуся практически ровно 12 лет назад. Начало этого периода – драматический пролом Берлинской стены в ночь на 9 ноября 1989 года, за которым быстро последовали крах коммунизма в Восточной Европе, окончание холодной войны, а в декабре 1991 года – распад Советского Союза. Впервые более чем за полстолетия Соединенные Штаты, казалось, больше не стояли перед лицом единой угрозы своей национальной безопасности и образу жизни. В конце 1930-х годов и во время Второй мировой войны такая угроза исходила от фашизма. В годы холодной войны это были Советский Союз и советский коммунизм. В обоих случаях опасность была серьезной и явной. Вследствие этого в Соединенных Штатах и среди их союзников существовал широкий консенсус по вопросу о наличии крупной угрозы, хотя порой и возникали разногласия – как в ситуации с Вьетнамом – по конкретным направлениям действий.

В 1989-2001 годах существовало множество меньших опасностей – например, этнические конфликты, распространение вооружений, терроризм, политическая и финансовая нестабильность, государства-банкроты, последствия климатических изменений, инфекционные заболевания и бедность. Хотя ни одна опасность не оказалась доминирующей, Соединенные Штаты все же вмешались в ряд локальных или региональных конфликтов, как в случае иракского вторжения в Кувейт (1990-91 годы), событий в Сомали (1991-92 годы), на Гаити (1994 год), в Боснии (1995 год) и Косово (1999 год). В то же время были другие конфликты, в которые Соединенные Штаты не вмешивались, наиболее заметными из которых были геноцид в Руанде (1994 год), события в Боснии с 1992 по июль 1995 года и гражданские войны в Либерии, Сьерра-Леоне, Демократической Республике Конго (прежде известной под названием Заир) и других странах.

"Всеобъемлющая стратегия" – термин, описывающий, как страна будет использовать различные находящиеся в ее распоряжении средства – военные, экономические, политические, технологические, идеологические и культурные – для защиты и укрепления своей общей безопасности, ценностей и национальных интересов. Во время Второй мировой войны это означало великий союз, мобилизацию и тотальную войну с целью разгрома нацистской Германии и Японии. В годы холодной войны американскую внешнеполитическую доктрину можно было описать одним словом – сдерживание. В отличие от эпохи холодной войны, в 1990-е годы оказалось, что очень трудно сформулировать общую стратегию или какую-то одну конкретную доктрину. В противоположность четырем десятилетиям холодной войны отсутствовал консенсус по вопросу о характере угроз американским национальным интересам или хотя бы о том, как охарактеризовать новую эпоху. В результате в 1990-е годы был выдвинут ряд ориентировочных доктрин, в том числе идеи о новом миропорядке, позитивном многостороннем развитии и стратегии взаимодействия и расширения, призванной стимулировать распространение демократии и рыночной экономики. Каждый из этих подходов имел свои сильные стороны, но ни один не оказался достаточно комплексным или долговечным в качестве всеобъемлющей стратегии для новой эры.

В ретроспективе даже без всеобъемлющей стратегии американскую внешнюю политику в годы после холодной войны определяли три обстоятельства. Первым из них было главенствующее положение Америки. Иными словами, после краха Советского Союза Соединенные Штаты заняли почти беспрецедентные позиции по всем показателям, которыми обычно измеряется мощь: экономическим, военным, технологическим, культурным. Ни одна другая страна не имела сходного уровня и ни одна на ближайшее будущее не выглядела вероятным претендентом. Как писал историк Пол Кеннеди, автор книги "Взлет и падение великих держав", "никогда не существовало ничего похожего на этот разрыв в мощи – буквально ничего" (лондонская "Файнэншл таймс", 1 февраля 2002 года). Это превосходство породило как восторженную реакцию, так и негодующую.

Во-вторых, вследствие своего первенства, а также относительно ограниченных возможностей таких международных и региональных организаций, как ООН и Европейский союз, Соединенные Штаты стали играть уникальную роль в решении большинства острых международных проблем, будь-то региональные конфликты, этнические чистки, финансовые кризисы или иные вопросы. Это не означало, что Соединенные Штаты могли или готовы были служить мировым жандармом, но это действительно означало, что без активного подключения Америки попытки решить наиболее опасные мировые проблемы вряд ли могли быть эффективными.

И, в-третьих, не было какой-либо одной, всепроникающей и явной опасности. Во внутренней сфере это привело к тому, что для большинства американцев внешняя политика перешла в разряд низших приоритетов, и, таким образом, любой администрации стало труднее обретать поддержку при проведении целостной внешней политики или выделении существенных ресурсов на эти усилия. За рубежом, несмотря на взаимодействие союзников на войне в Персидском заливе против Ирака, а в итоге и в пресечении гражданской войны в Боснии и этнических чисток в Косово, отсутствие советской угрозы осложнило сотрудничество, поскольку, казалось, больше нет настоятельной потребности в коллективных действиях перед лицом общего врага.

Вызов 11 сентября

Все это изменилось за один день 11 сентября 2001 года. Терроризм перестал быть одной из опасностей для Соединенных Штатов и превратился в принципиальную угрозу Америке, ее образу жизни и ее насущным интересам. Террористы из "Аль-Кайды", которые захватили авиалайнеры и использовали их для атаки на Пентагон, разрушения башен-близнецов Центра международной торговли и убийства 40 пассажиров и членов экипажа над Пенсильванией, совершали массовые убийства, которые были средством политического устрашения. Еще предстоит определить, можно ли считать экстремистское и нигилистическое использование ислама как политической доктрины третьим тоталитарным вызовом Америке после фашизма и коммунизма. Тем не менее, готовность террористов совершать теракты с массовыми жертвами, направленные в данном случае на два самых могущественных символа коммерческой и государственной жизни Америки, теперь создает значительную и явную опасность.

Серьезность этой угрозы усугубляется двумя дополнительными факторами. Во-первых, беспощадная и хладнокровная готовность уничтожать большое число мирных граждан без малейшего угрызения совести вызвала опасения в связи с возможным применением оружия массового поражения (ОМП). Если учесть поведение террористов и заявления их лидеров, а также доказательства того, что государства, поддерживающие терроризм, стремятся приобрести химическое, биологическое и ядерное оружие, сейчас есть риск, что в будущем ОМП может быть применено непосредственно против Соединенных Штатов, а также против друзей и союзников Америки за рубежом. Во-вторых, ввиду того факта, что 19 террористов в четырех захваченных самолетах пошли на самоубийство при осуществлении своих атак, принципы сдерживания теперь поставлены под сомнение. В противоположность этому, даже в разгар холодной войны американские стратеги могли строить свои расчеты, исходя из предполагаемой рациональности советских руководителей и зная, что по своей воле те не совершат ядерного самоубийства, начав массированную атаку на Соединенные Штаты или их союзников. Однако 11 сентября подрывает эту ключевую посылку.

Новая всеохватывающая стратегия для Соединенных Штатов

Сразу после 11 сентября администрация Буша переключила внимание на войну с терроризмом. Во-первых, на внутреннем фронте администрация запросила и получила от Конгресса совместную резолюцию, санкционирующую применение военной силы при осуществлении законной самообороны. Резолюция гласит: "Президент уполномочен применять всю необходимую и надлежащую силу против тех стран, организаций или лиц, которые, по его определению, планировали, санкционировали, совершали или помогали совершить террористические акты, произошедшие 11 сентября 2001 года... с тем, чтобы предотвратить любые будущие акты международного терроризма против Соединенных Штатов".

Эта резолюция была принята при соотношении голосов 98-0 в Сенате и 420-1 в Палате представителей. Общественное мнение, которое после президентских выборов в ноябре 2000 года было глубоко расколото, объединилось в широкой поддержке не только военной инициативы, но и самого Президента.

Во-вторых, Соединенные Штаты добивались и добились единодушного голосования Совета Безопасности ООН 28 сентября. Резолюция 1373, принятая в соответствии с Главой VII Устава ООН, которая наделяет Совет Безопасности широкими полномочиями по исполнению своих решений и делает резолюцию обязательной для всех стран-членов ООН, обязывает все государства-члены Организации объявлять вне закона финансовую деятельность "Аль-Кайды", обмениваться разведданными и принимать меры по предотвращению передвижения террористов. Хотя резолюция имеет скорее символический, чем практический эффект, она придает многостороннюю легитимность возглавляемой американцами борьбе с терроризмом.

В-третьих, 19 членов НАТО впервые в истории альянса прибегли к Статье V Североатлантического договора. Статья V трактует нападение на одно государство-член НАТО как нападение на всех и обязывает их принимать меры в соответствии со своими конституционными процедурами. В итоге 16 из 19 стран выделили военнослужащих для участия в афганской кампании, несмотря на то, что официально эта война не ведется как операция НАТО. Дополнительное политическое, военное и разведывательное содействие было оказано также большим числом государств, включая Россию, Китай и многих азиатских и ближневосточных соседей Афганистана.

В последующие месяцы американская авиация и американские войска специального назначения, поддерживая афганскую оппозицию, быстро разгромили правивший Афганистаном режим талибов вместе с их сподвижниками из "Аль-Кайды". Эта победа была одержана гораздо быстрее и с гораздо меньшими потерями, чем ожидали многие наблюдатели, и была встречена ликованием местного населения, считающего, что его освободили от тиранической власти талибов.

Однако Президент с самого начала прямо говорил, что война с террором завершится не скоро, и в январе 2002 года, выступая на совместной сессии Конгресса, он изложил концепцию, которую вскоре стали называть "доктриной Буша".

…"Мы будем разрушать лагеря террористов, срывать террористические планы и предавать террористов суду. И... мы должны помешать террористам и режимам, стремящимся приобрести химическое, биологическое или ядерное оружие, угрожать Соединенным Штатам и всему миру...

Но время работает против нас. Я не буду наблюдать за событиями, пока опасность будет увеличиваться. Я не буду стоять в стороне, когда угроза надвигается все ближе и ближе. Соединенные Штаты Америки не позволят опаснейшим в мире режимам грозить нам самым разрушительным в мире оружием" (Ежегодный доклад Конгрессу "О положении в стране", 29 января 2002 года).

Решающее значение для этой доктрины имеют два элемента. Первый – ощущение неотложности задачи, отразившееся в словах о том, что "время работает против нас". Второй заключается в том, что уникальная опасность, создаваемая оружием массового поражения, обязывает Соединенные Штаты быть готовыми принимать быстрые, решительные и упреждающие меры. Оба этих императива отражают идею о том, что каким бы высоким ни был риск действия, риск бездействия еще страшнее. Более того, Президент ясно дал понять, что наибольшую угрозу представляет небольшая горстка государств, особенно Ирак, Иран и Северная Корея, которые он назвал "осью зла". В данном случае беспокоит не только опасность того, что эти страны сами приобретут ОМП, но и тот риск, что они, в конечном счете, могут предоставить такое оружие другим, особенно террористическим группам, подобным "Аль-Кайде".

В последующие месяцы высокопоставленные представители внешнеполитического ведомства, равно как и Президент, более детально объяснили подход администрации, включая возможность упреждающего удара, т.е. принятия превентивных мер вместо того, чтобы пассивно ждать и реагировать только после того, как Соединенные Штаты или их союзники подвергнутся нападению. Так, министр обороны Дональд Рамсфелд заметил: "Террорист может напасть в любое время, в любом месте, используя любые приемы. Физически невозможно обеспечить постоянную защиту повсюду... Когда речь идет о чем-нибудь вроде оспы, или сибирской язвы, или химического оружия, или радиационного оружия, или убийства тысяч людей в Центре международной торговли, даже Устав ООН предусматривает право на самооборону. А единственный эффективный способ защиты – перенести бой туда, где находятся террористы... Поэтому упреждающее применение военной силы стало теперь рабочей идеей" (интервью программе "Час новостей с Джимом Лерером" телекомпании Пи-би-эс, 4 февраля 2002 года).

Впоследствии, выступая 1 июня в Военной академии США, Президент сказал собравшимся курсантам, что Америка должна быть готова к "упреждающим действиям, когда необходимо" защищать свободу и жизнь людей. В том же духе вице-президент Чейни обещал, что Соединенные Штаты "уничтожат террористические лагеря, где бы они ни находились", а об Ираке заметил, что нельзя допустить, чтобы "режим, полный ненависти к Америке, смог когда-либо угрожать американцам оружием массового поражения" (газета "Вашингтон пост", 25 июня 2002 года).

В то же время Государственный секретарь Колин Пауэлл заметил, что если наносить упреждающий удар, то его надо наносить решительно. Он отметил также, что профилактика может быть связана не только с военной силой, но и с арестами, санкциями и дипломатическими мерами. Советник по национальной безопасности Кондолиза Райс привела в качестве примера успешной превентивной меры блокаду во время кубинского ракетного кризиса 1962 года (цитаты из журнала "Экономист", 22 июня 2002 года, стр. 29).

Доктрина Буша и ее детализация воплощают американскую всеохватывающую стратегию через год после событий 11 сентября, но доктрина не существует в вакууме. Ее жизнеспособность отчасти будет зависеть от стабильной внутренней поддержки, международной реакции и способности Соединенных Штатов нести бремя этой стратегии. На внутренней арене, хотя по другим вопросам резкие партийные разногласия очевидны, во внешней политике сохраняется широкая двухпартийная поддержка. В то же время общественное мнение твердо поддерживает войну с террором. Вдобавок мало признаков того, что нагрузку, связанную с увеличением расходов на оборону, трудно будет выдержать. Перед 11 сентября доля валового внутреннего продукта, направляемая на оборону, упала до 3 процентов – более низкого уровня, чем когда-либо со времени нападения на Перл-Харбор. Даже значительное увеличение оборонных расходов, повышающее эту цифру до 3,3 процента с возможным достижением 4 процентов в ближайшие годы, не создаст большей нагрузки, чем во времена холодной войны.

Реакция международного сообщества на доктрину Буша сложнее, и с союзниками и другими странами возникли разногласия по Ираку, Ближнему Востоку и по вопросу о том, до какой степени Соединенные Штаты должны быть более "многосторонними" в своем подходе к широкому кругу международных проблем. Впрочем, многие из этих разногласий остаются чисто риторическими, и широкое сотрудничество в военной и разведывательной деятельности продолжается. В какой-то мере зарубежная реакция – неизбежное следствие американского первенства. И все же приглушенная реакция и тенденция к тому, чтобы она оставалась во многом символической, отражает отсутствие эффективных средств международного правоприменения через действующие региональные и международные институты. В конечном счете, доктрина Буша представляет собой стратегию защиты Соединенных Штатов от возможных нападений с применением оружия массового поражения. Кроме того, она воплощает в себе уникальную мировую роль Америки в защите других от подобных разрушений.