« Une politique étrangère efficace nécessite un dialogue apolitique sincère et continu entre le président et le Congrès », affirme le sénateur Gordon Smith, républicain de l'Oregon. « En l'absence de ce dialogue, les décisions de politique étrangère des États-Unis seront marquées par une ambiguïté et une incohérence croissantes. »

D'aucuns affirment que la Constitution des États-Unis est une porte ouverte au conflit entre les trois pouvoirs du gouvernement, à savoir l'exécutif, le législatif et le judiciaire. Cela a certainement été le cas au niveau de la politique nationale de sécurité, où le président et le Congrès ont des rôles qui se chevauchent.

La Constitution déclare que le président est le commandant en chef des armées et le premier diplomate de la nation. À ce titre, il est responsable de la défense militaire de nos intérêts nationaux, comprenant notamment le déploiement de l'armée américaine, et de la diplomatie, particulièrement la négociation des traités.

Mais la Constitution donne également au Congrès certains pouvoirs considérables en matière de sécurité. Le Sénat est responsable de la ratification des traités et de la confirmation des personnes que le président nomme aux postes clés du gouvernement. C'est également le Congrès qui tient les cordons de la bourse. Ainsi, en usant de son autorité budgétaire, le Congrès peut restreindre et modérer les initiatives présidentielles, et il ne s'en prive pas.

Du fait de ces pouvoirs chevauchants, il est important que le président respecte les vues du Congrès et réagisse fermement aux arguments, parfois très variés, émanant du Sénat et de la Chambre des représentants. Bien entendu, cette tâche est beaucoup plus ardue lorsque le président et la majorité de l'une ou des deux chambres du Congrès appartiennent à des partis différents. Mais c'est précisément ce genre de situation qui rend le dialogue encore plus impératif. Le succès, comme l'échec, de nos politiques internationales dépend de la clairvoyance du président et de sa capacité de dépasser le jeu politique pour se consacrer à sa tâche.

La récente entrée de la Pologne, de la République tchèque et de la Hongrie dans l'Organisation du traité de l'Atlantique-Nord (OTAN) est sans doute le meilleur exemple de la façon dont le président communique avec le Congrès concernant les grands traités internationaux.

L'idée de l'élargissement de l'OTAN a d'abord été soutenue par un Congrès à majorité républicaine qui a facilité ce que certains experts ont qualifié de dialogue et d'échange d'informations sans précédent entre l'exécutif et le législatif. Ce dialogue a eu lieu non seulement par le truchement de séances officielles des commissions des relations étrangères, des services armés, des attributions et du budget, mais aussi par d'innombrables contacts informels entre les parlementaires et de hauts responsables de l'exécutif durant les deux années qui ont abouti au vote d'avril 1999.

De plus, tant le Sénat que le président ont pris des mesures institutionnelles afin d'approfondir leur discussion sur l'élargissement de l'OTAN. En avril 1997, les chefs de file du Sénat ont établi le Groupe sénatorial d'observation de l'OTAN. Son objectif était de s'assurer que le Sénat serait parfaitement au courant des décisions que devait prendre l'Alliance atlantique, et qu'il pourrait y participer. L'élargissement de l'OTAN était l'élément principal de l'ordre du jour de ce groupe. Il s'est réuni 17 fois à ce sujet, non seulement avec des responsables du gouvernement, mais aussi avec le secrétaire général de l'OTAN et de nombreux responsables européens.

L'exécutif a créé son propre bureau, l'Office sur la ratification de l'élargissement de l'OTAN, dirigé par un conseiller spécial du président. Sa mission était de promouvoir la cause de l'élargissement tant auprès des parlementaires que du public américain. C'est sur la recommandation de cet Office que le président a inclus des membres du Groupe sénatorial d'observation de l'OTAN aux délégations présidentielles qui ont participé aux sommets de l'OTAN de 1997 et 1999.

La ratification historique, le 30 avril 1999, par 80 voix contre 19, de la première phase de l'élargissement de l'OTAN, est un modèle de la façon dont le président et le Congrès doivent coopérer en matière de politique étrangère. On a à cette occasion mis les luttes partisanes en sourdine, et cela a abouti au succès.

Par contre, le rejet par le Sénat du TICE (Traité d'interdiction complète des essais nucléaires), a souligné les risques que prend le président lorsqu'il perd de vue la responsabilité et l'autorité que la Constitution confère au Congrès, et gère de grands dossiers de politique étrangère avec des oeillères politiques.

Le gouvernement Clinton n'a pas mené la lutte pour la ratification du TICE de la même manière qu'il avait abordé le débat sur l'élargissement de l'OTAN. Il n'a pas saisi diverses occasions qui se présentaient à lui d'engager le dialogue avec le Congrès, il n'a pas fait preuve de la même énergie et du même engagement que lors de la question de l'élargissement de l'OTAN, laissant le Congrès combler le vide résultant de la faiblesse de l'influence de l'exécutif en la matière. Certains responsables du Congrès avaient critiqué les clauses d'application et de vérification du TICE, et notamment leur impact potentiel sur notre arsenal nucléaire. Conscient de ces préoccupations, le président aurait dû réagir et chercher à apaiser ces inquiétudes ou, du moins, à empêcher les sénateurs démocrates de provoquer les chefs de file républicains.

Ainsi, un traité important est devenu la victime du sectarisme politique, d'animosités personnelles et d'idéologies inébranlables, tant au Sénat qu'à la Maison-Blanche. À l'échelle internationale, l'échec du TICE au Sénat a semé une doute regrettable sur les États-Unis, leur gouvernement, et notamment leur Congrès, montrant que l'élaboration de la politique étrangère était l'une des plus importantes responsabilités du Congrès et qu'elle pouvait avoir une portée énorme.

La gestion par le gouvernement Clinton de la campagne en faveur de la ratification du TICE, ainsi que la réaction du Congrès, ont été décevants à deux égards. Premièrement, le Traité aurait aidé à limiter les risques que posent les armes nucléaires et aurait préservé l'ascendant moral des États-Unis en matière de lutte contre la prolifération de ces armements. Deuxièmement, la façon dont le gouvernement a traité les réserves du Sénat concernant la vérification et l'application allait à l'encontre de l'absence de sectarisme politique qui, jusque-là, avait marqué la façon dont la plupart des parlementaires et des présidents avaient abordé les grandes questions de politique étrangère.

La défaite du TICE nous rappelle la puissante autorité constitutionnelle du Congrès en politique étrangère d'une part, et met en lumière une importante évolution dans l'élaboration de la politique étrangère des États-Unis, à savoir le rôle croissant du Congrès, d'autre part. Aujourd'hui, le Congrès exerce plus fermement son autorité et met en avant ses propres points de vue sur certaines questions de sécurité nationale, n'hésitant pas à défier ouvertement le président. En effet, c'est le Congrès qui s'est opposé à l'hésitation initiale du président sur les questions de l'élargissement de l'OTAN et de la création d'une défense nationale contre les missiles. C'est lui qui a forcé le président à modifier son attitude vis-à-vis de la Convention sur les armes chimiques. C'est lui qui a vertement critiqué plusieurs initiatives présidentielles, dont les missions de l'OTAN en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo.

Le sectarisme qui a dominé le débat sur le TICE ne doit pas devenir la norme en matière d'élaboration de la politique étrangère des États-Unis. Une telle évolution rendrait la coopération avec nos alliés et la lutte contre nos ennemis plus difficiles. Il nous serait également plus difficile de faire jouer nos atouts nationaux afin de promouvoir et de protéger nos valeurs et nos intérêts. La capacité des États-Unis de prendre des initiatives sur la scène internationale serait remise en question par des animosités politiques nationales. Le président et le Congrès éprouveraient plus de difficultés à assumer leurs responsabilités partagées en matière de promotion et de protection de notre intérêt national et de nos valeurs.

Pour ces raisons, les joutes partisanes qui ont marqué le débat sur le TICE devraient nous rappeler les responsabilités et les pouvoirs que la Constitution confère au président et au Congrès. Ces pouvoirs visent à instituer une relation aboutissant à des politiques pleinement débattues et analysées, et à des procédures reflétant ce qu'il y a de bon dans notre gouvernement.

Une politique étrangère efficace nécessite un dialogue apolitique sincère et continu entre le président et le Congrès. En l'absence de ce dialogue, les décisions de politique étrangère des États-Unis seront marquées par une ambiguïté et une incohérence croissantes.

L'instauration d'une bonne entente entre le Congrès et le président en matière de politique étrangère est essentiellement, pour des raisons principalement constitutionnelles, la responsabilité du président. En qualité de commandant en chef des armées et de chef de notre diplomatie, le président est le principal responsable de notre politique étrangère.

Cependant, les sénateurs et les députés ont également leur part de responsabilité. Le Congrès peut et doit prendre des initiatives à même de susciter le dialogue, l'échange d'informations et la communication avec le président et les membres de son cabinet sur les grandes questions d'intérêt national, comme on l'a vu dans le cas de l'élargissement de l'OTAN. L'échec du TICE a prouvé que ce dialogue ne doit pas être considéré comme un acquis. Comme ces divers événements l'ont montré, le succès de la politique étrangère des États-Unis dépend de la façon dont le président et le Congrès s'acquittent de leurs devoirs constitutionnels.

Retour au début de l'article | Sommaire, Objectifs de politique étrangère, mars 2000 | Revues de l'IIP | Accueil IIP