ТОЧКА ЗРЕНИЯ ДЕМОКРАТОВ: КОНГРЕСС И ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА
|
"Президенты США осознают всю важность поддержания партнерских отношений с Конгрессом при проведении внешней политики, -- говорит сенатор Джозеф Р. Байден-младший, демократ из шт. Делавэр. -- Они понимают, что, заручившись поддержкой Конгресса, они будут чувствовать себя более уверенно и действовать более эффективно, зная, что их поддерживает американский народ". |
Конгресс играет важную роль в формировании внешней политики США. Президент при необходимости берет инициативу на себя, однако в соответствии с нашей Конституцией Президент и Конгресс представляют собой равноправные ветви государственной власти, и поддержка Конгрессом зачастую необходима для обеспечения успеха внешней политики. Если же, напротив, Конгресс не поддерживает политику Президента или даже поддерживает ее, но без энтузиазма, это подрывает данную политику и ограничивает ее успех.
В нашей Конституции содержится лишь нечеткий набросок схемы распределения внешнеполитических полномочий. Сенат имеет право утверждать все соглашения, заключаемые Президентом, и должен утверждать назначения послов и других высокопоставленных должностных лиц внешнеполитического ведомства. Конгресс сохраняет за собой контроль над финансированием внешней политики и, разумеется, имеет полномочия по решению вопросов, связанных с численностью и техническим оснащением вооруженных сил, а также полномочия по объявлению войны.
Но эти официальные полномочия служат, прежде всего, отправной точкой для участия Конгресса. В силу важности внешнеполитических решений, которые нередко сопряжены с потенциальной необходимостью отправки американских войск на бой, Конгресс за минувшие годы добился для себя более неофициальной роли по "надзору" в рамках системы "сдержек и противовесов", которая играет важнейшую роль в "распределении полномочий" между тремя ветвями власти нашей конституционной системы.
Власть Конгресса в области внешней политики не только в значительной степени носит неофициальный характер, но и не всегда используется с одинаковой степенью интенсивности. В периоды относительного затишья на мировой арене, как в настоящее время, участие Конгресса нередко может быть скромным. Но в другие периоды, такие как война в Персидском заливе или конфликты в Центральной Америке в восьмидесятые годы, Конгресс в большинстве случаев начинает более активно вмешиваться во внешнюю политику, особенно если между ним и Президентом существуют значительные разногласия в этой области.
Роль Конгресса в одобрении или неодобрении участия США в зарубежных военных конфликтах -- наиболее важные полномочия Конгресса в области внешней политики. Так и должно быть. Решение направить американские войска в ту или иную "горячую точку" никогда не должно приниматься Президентом в одиночку; американский народ в лице своих избранных представителей в Конгрессе должен иметь возможность высказать свою точку зрения.
Мне представляется, что в действительности этого требует и Конституция. На мой взгляд, создатели нашей Конституции исходили из того, что Конгресс -- за немногими четко определенными исключениями -- должен санкционировать любое применение силы США.
Однако, Конгресс не всегда хочет брать на себя ответственность за принятие столь важных решений, и Президенты в современную эпоху неоднократно говорили о том, что их должность "главнокомандующего" наделяет их правом по своему усмотрению ввергать страну в войну. Именно так поступил Президент Трумэн, втянувший нашу страну в войну в Корее в 1950 г. (Несмотря на то, что в случае Вьетнама Конгресс официально не объявлял войны, можно говорить о том, что он фактически санкционировал ее своей резолюцией по Тонкинскому заливу.)
Недавние дебаты об объеме военных полномочий породили нескончаемые разногласия между двумя ветвями власти. В 1973 г. Конгресс попытался разъяснить свою роль, приняв, несмотря на наложенное Президентом Ричардом Никсоном вето, Резолюцию о военных полномочиях, которая создала нормативную базу для санкционирования применения силы, но требовала, чтобы использование вооруженной силы было в любом случае прекращено через 60 дней, если оно не было одобрено Конгрессом. Однако, с тех пор ни один Президент так и не признал этой резолюции на том основании, что она неконституционным путем ограничивает власть Президента как главнокомандующего вооруженными силами. Попытки внести в эту резолюцию изменения, отражающие эти и другие опасения, не увенчались успехом.
Вследствие нерешительности Конгресса и настойчивости президентов в последние годы президенты неоднократно принимали решения об отправке американских войск за рубеж для проведения операций без непосредственного согласия Конгресса. Война в Персидском заливе в 1991 г. стала тем редким примером, когда Конгресс санкционировал военную операцию до того, как она была начата, и то только потому, что я и другие члены Конгресса решительно потребовали от несговорчивого Президента Буша поставить этот вопрос на голосование. (Несговорчивость Буша стала понятной, когда Сенат принял решение о санкционировании военной операции с очень незначительным перевесом голосов -- 52 против 47.)
Более типичными были обсуждения в Конгрессе вопроса об отправке американских войск на Гаити, в Боснию и Косово. Во всех этих случаях одна или сразу обе палаты Конгресса принимали резолюции, в которых выражалась риторическая поддержка американским войскам и их миссии, однако официально Конгресс не выносил решений о развертывании войск.
Более надежным средством реализации внешнеполитических полномочий служит принадлежащая Конгрессу "власть кошелька". Каждый доллар, израсходованный исполнительной властью, должен быть ассигнован Конгрессом, и подобные законопроекты о расходах сплошь и рядом используются для формирования политики. Иногда этот процесс носит вполне официальный и прямой характер: Конгресс определяет, что "никакие средства не должны использоваться" для проведения политики или деятельности, против которой он возражает. В противном случае Конгресс выделяет деньги специально для той или иной конкретной программы, чтобы обеспечить исполнение его пожеланий исполнительной властью. Однако, чаще Конгресс высказывает свою точку зрения не столь официально или прямо. Например, члены Конгресса могут внести на рассмотрение законопроект, предусматривающий прекращение финансирования одного из направлений внешнеполитической деятельности (одним из таких направлений была Босния), хотя они отдают себе отчет в том, что он никогда не будет принят. Их действия продиктованы стремлением дать Президенту понять, что не все согласны с его политикой и, быть может, убедить его отказаться от выбранного курса.
Еще одним инструментом выражения недовольства внешней политикой служат санкции -- Конгресс может принять закон об ограничении торговли или других экономических отношений со страной, с чьей политикой он не согласен. Например, Конгресс ввел санкции против Индии и Пакистана в связи с проведением ими ядерных испытаний, а также против многих других стран в виду их причастности к наркобизнесу. Однако, зачастую тот же закон наделяет Президента правом отменять санкции, если он сочтет, что это отвечает национальным интересам США -- что он обычно и делает.
Как имел возможность убедиться любой посетитель Конгресса, еще одним эффективным средством, используемым Конгрессом для осуществления своей внешнеполитической власти, выступают так называемые "слушания в порядке надзора", при которых должностные лица исполнительной власти вызываются в один из комитетов Конгресса для дачи разъяснений по политике в той или иной конкретной области. Этот инструмент оказывается особенно полезным в тех случаях, когда у Конгресса не остается никаких других средств влияния на политику. Превращая политику в предмет публичного разбирательства и дебатов, такие слушания способны выявлять ее слабые стороны, а также отсутствие общественной поддержки.
Наибольший общественный резонанс из всех относительно недавних внешнеполитических слушаний вызвали слушания по Вьетнаму, проведенные Комитетом Сената по иностранным делам три десятилетия тому назад. На них председательствовал сенатор Дж. Уильям Фулбрайт из шт. Арканзас, и они транслировались по телевидению на всю страну. Считается, что именно фулбрайтовские слушания способствовали мобилизации общественного мнения против войны, обнажив перед миллионами телезрителей все противоречия и трудности американской кампании во Вьетнаме.
Аналогичным образом слушания по делу Иран-"контрас" в 1987 г. показали американскому народу всю противоречивость политики Администрации Рейгана, тайно продающей оружие Ирану -- государству, которое едва ли можно назвать дружественным по отношению к США -- для сбора денег на поддержку мятежников, борющихся с коммунистическим правительством Никарагуа. Когда эта политика была обнародована, она оказалась лишенной всяческой поддержки.
Исходя из моего собственного опыта как сенатора, вовлеченного во внешнюю политику США на протяжении большей части моей 28-летней работы в Сенате, я могу констатировать, что наиболее полезным средством влияния на внешнюю политику США служит наиболее неофициальный метод -- прямые и закрытые обсуждения с Государственным секретарем, советником Президента по национальной безопасности и даже самим Президентом. Президент знает, что ему необходима поддержка Конгресса по любой крупной внешнеполитической цели, особенно если она носит спорный характер. В этих случаях президенты и их высокопоставленные помощники выходят на высокопоставленных членов Палаты представителей и Сената с разъяснениями политики и просьбой о поддержке. Именно во время этих неофициальных обсуждений Конгресс через отдельных своих членов, по-видимому, может в максимальной степени повлиять на ситуацию. Например, во время прошлогодней интервенции НАТО в Косово я почти ежедневно проводил приватные консультации с ключевыми членами администрации. Это позволяло мне не только внимательно следить за ходом военной операции, но и критически анализировать политику и предлагать альтернативные варианты действий.
В отличие от парламентских систем, в которых исполнительная власть обладает почти неоспоримыми полномочиями по вопросам внешней политики, американская конституционная система отводит Конгрессу значительную роль во внешней политике. Эта роль не осуществляется каким-либо одним способом, и степень участия Конгресса время от времени меняется в зависимости от того, насколько спорной становится политика. Несмотря на всю двусмысленность и неопределенность роли Конгресса, даже президенты осознают всю важность поддержания партнерских отношений с Конгрессом при проведении внешней политики. Они понимают, что, заручившись поддержкой Конгресса, они будут чувствовать себя более уверенно и действовать более эффективно, зная, что их поддерживает американский народ.