АНАЛИТИЧЕСКИЕ ЦЕНТРЫ ПОМОГАЮТ ФОРМИРОВАТЬ
АМЕРИКАНСКУЮ ВНЕШНЮЮ ПОЛИТИКУ И
ПОЛИТИКУ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ
|
Возрастание той роли, которую играют в американской внешней политике и политике в сфере национальной безопасности аналитические центры, "стало естественной реакцией на усилившуюся за последние полвека вовлеченность Соединенных Штатов в мировые дела". Такого мнения придерживается Роберт Э. Хантер, старший советник корпорации РЭНД в г. Вашингтоне и бывший представитель США в НАТО. По его словам, подобные институты помогают "готовить американских руководителей, формировать будущую политику... взаимодействовать с Конгрессом, привлекать интересующихся социальной политикой лидеров из самых разнообразных сфер деятельности и просвещать американскую общественность". |
На заре 21-го века Соединенные Штаты оказались глубоко вовлеченными в дела зарубежного мира -- глубже, чем когда-либо прежде в своей истории, и в более широком мировом масштабе, чем любая другая страна. США поддерживают дипломатические отношения примерно со 180 суверенными государствами. Их вооруженные силы в большей или меньшей мере размещены по всему миру. Их роль в мировой экономике беспрецедентна и в определенной степени проявляется практически во всех остальных странах. Наконец, они входят в многочисленные международные институты. Другие государства обращаются к Соединенным Штатам за руководством, за помощью в обеспечении своей безопасности и своего благополучия, за дипломатическими средствами при предотвращении войны и установлении мира и за мудрым советом при планировании работы международных организаций, охватывающих широкий диапазон человеческой деятельности.
Соединенные Штаты вырабатывают и осуществляют свою внешнюю политику -- правильнее сказать, множество направлений своей внешней политики -- с помощью целого ряда государственных структур, накладывающих на нее отпечаток своих разных и нередко конкурирующих точек зрения. К числу этих организаций относятся президентский аппарат в Белом доме, Государственный департамент, министерства обороны и финансов, несколько разведывательных органов и несколько десятков других министерств и ведомств, оказывающих прямое воздействие как на определение того, чем должны заниматься Соединенные Штаты за рубежом, так и впоследствии на выполнение правительственных решений.
Кроме того, свои обязанности в области внешней политики несет и Конгресс США. Некоторые из них возложены на него по Конституции США, другие -- по законодательству, третьи -- по традиции. Конгресс отнюдь не служит просто пассивным отражением воли американского президента, который, впрочем, обычно занимает особое место во внешней и оборонной политике Соединенных Штатов. Вся деятельность администрации должна финансироваться Конгрессом. С помощью многочисленных комитетов он досконально рассматривает предложения, программы и результаты внешней политики США, пристально следит за действиями каждого министерства и ведомства за рубежом. Пожалуй, ни в одной другой стране законодательной власти не принадлежит столь важная роль, нередко идущая вразрез с волей президента, при формировании американской политики по отношению к внешнему миру.
Подобная роль Конгресса демонстрирует, насколько важно любому президенту заручиться народной поддержкой проводимых администрацией внешней политики и политики в области национальной безопасности. Особенно важно получить ее со стороны лидеров общественного мнения по всей стране, чтобы обеспечить прочную базу внутри страны для деятельности США за рубежом. Хотя зачастую президенту предоставляется своего рода "презумпция невиновности" в области внешней политики, такая привилегия не оказывается ни автоматической, ни гарантированной. Да и роль США в мире не столь постоянна -- и не столь предопределена ограниченным набором факторов, как во многих других странах, чье внимание сосредоточено на ближайших соседях или собственном регионе, -- чтобы со временем в обществе сформировалось широкое понимание, какой курс должны проводить США в мире.
Кроме того, в Соединенных Штатах, как и в других странах, политические лидеры приходят и уходят, так что на внешнеполитические ориентиры могут сильно влиять результаты выборов -- как президентских, так и в Сенат и Палату представителей. Но, пожалуй, ни в одной другой демократической стране избрание нового президента и смена администрации не означают столь массовой замены ведущих должностных лиц -- как во внутренней, так и во внешней политике и в сфере национальной безопасности. Меняются, особенно когда президентский пост переходит от одной партии к другой, практически все высокопоставленные чиновники, до самых недр аппарата, так что проведение внешней политики внезапно переходит в руки людей, не обладающих непосредственным опытом в области тех проблем и трудностей, стоящих перед страной. Часто прежде чем новая команда полностью войдет в курс дела, проходит несколько месяцев, даже если избранный президент назначает своих новых сотрудников быстро, а не делает это лишь по прошествии многих недель или более продолжительного срока.
На таком фоне резонным выглядит вопрос, каким же образом Соединенные Штаты способны вырабатывать внешнюю и оборонную политику, вводить в действие средства для ее осуществления и обеспечивать ее политическую поддержку. На этот вопрос есть несколько ответов. Но одним из важнейших стало создание системы институтов, которые по масштабу и всепроникающему характеру не имеют аналогов в других странах. Эти институты на характерном американском жаргоне называют "мозговыми трестами".
Этот термин появился всего несколько десятилетий назад, но идея создания институтов, специализирующихся как на изучении внешней политики, так и на обеспечении ее поддержки, имеет в 20-м веке длинную родословную. Например, в 1910 году был создан Фонд международного мира Карнеги, задачей которого было отстаивать дело мира. Затем, соответственно в 1921 и 1922 году, в Нью-Йорке и Чикаго открылись Советы по международным отношениям. Первый основали "бизнесмены, банкиры и юристы, решительно настроенные поддерживать участие Соединенных Штатов в мировых делах", второй -- группа "неравнодушных чикагцев, объединенных общим интересом к международным делам и озабоченностью невежеством и непродуманными предложениями по данному вопросу". Эти инициативы, призванные сплотить, просветить и активизировать американские элиты, возникли как раз в тот момент, когда начиналась эпоха изоляционизма.
Однако, бурный расцвет научно-исследовательских и политических институтов произошел в Соединенных Штатах лишь после Второй мировой войны, когда стало ясно, что отныне США должны быть глубоко и постоянно вовлечены в события, происходящие за рубежом, и что им придется в большой степени осуществлять руководство как при создании и обеспечении эффективной работы новых международных институтов -- таких, как ООН, Всемирный банк, Международный валютный фонд и Генеральное соглашение по тарифам и торговле, -- так и при сплочении демократических государств с целью отражать растущий вызов со стороны Советского Союза и коммунизма. Впервые в своей истории Соединенные Штаты нуждались в детально разработанной, всеобъемлющей и понятной глобальной стратегии. На выручку пришли американские "мозговые тресты" -- аналитические центры.
Пожалуй, первым таким институтом, созданным в послевоенный период, стала нынешняя корпорация РЭНД. Она возникла благодаря желанию руководства вновь образованных ВВС США разработать задачи и программы для своего нового рода войск. Чтобы создаваемый научно-исследовательский институт не отражал лишь бюрократическое мышление, его организовали как можно дальше от Вашингтона -- в г. Санта-Монике (штат Калифорния). Первым фирменным знаком института стали качественные и объективные исследования по национальной безопасности. С годами Пентагон создал еще несколько аналитических центров, занимающихся исключительно вопросами обороны (РЭНД впоследствии нашел других спонсоров, в правительстве и вне его, во многих различных областях). К их числу относятся Институт оборонных исследований и Центр военно-морского анализа. У этих научно-исследовательских институтов есть аналоги в области точных наук, в том числе две лаборатории при Калифорнийском университете -- Лос-Аламосская национальная лаборатория (первоначально созданная в 1942 году для проектирования и изготовления первых атомных бомб) и Ливерморская национальная лаборатория Лоренса (организованная десять лет спустя, поначалу для создания водородного оружия).
При выработке и формировании внешней политики США важным фактором стало также создание множества других научно-исследовательских институтов по всей стране, -- одни в составе частных корпораций или профессиональных союзов, другие самостоятельно, третьи -- при ведущих университетах. Их диапазон широк -- от Калифорнийского университета в Лос-Аламосе и Стэнфордского университета на Западном побережье до Гарварда и Массачусетского технологического института на Восточном. Порой не без иронии говорят, что на каждую перетасовку и комбинацию слов "иностранный", "международный", "стратегический", "глобальный", "исследования", "политика", "центр", "институт" и "совет" найдется американский мозговой трест, в название которого она входит.
Эти разнообразные учреждения решают многие задачи -- от исследования региональных проблем и такой прикладной тематики, как экономика и военные вопросы, до работы, специально направленной на обеспечение понимания и поддержки населением участия США в делах внешнего мира, а также конкретных идей и мероприятий. Есть Ассоциация содействия ООН, которая отвечает за то, чтобы люди лучше понимали деятельность этого института, а также Атлантический совет, Совет по развитию за рубежом, Ассоциация по контролю над вооружениями и многочисленные советы по международным делам, представляющие собой группы местных граждан по всей стране, интересующихся внешней политикой. Создано еще несколько специализированных аналитических центров -- таких, как находящийся на бюджетном финансировании Американский институт мира, который специализируется на исследовательской работе, и Национальный фонд демократии (НФД), работающий, главным образом, в других странах, содействуя демократическому развитию. НФД имеет четыре ответвления. Два из них объединились с Республиканской и Демократической партиями, по одному -- с профсоюзами и деловыми кругами. Есть и множество других организаций, призванных продвигать те или иные идеи во внешней политике, нередко сочетающих научно-исследовательскую работу с общественным образованием и деятельностью по оказанию влияния на мнения членов Конгресса.
Многие годы аналитические центры, политически наиболее влиятельные при формировании внешней политики США, базируются в г. Вашингтоне. Все они глубоко заинтересованы в исследовательской работе, большинство активно участвует в жизни общества. Сегодня выделяются несколько центров, в том числе Фонд Карнеги, РЭНД и базирующийся в Нью-Йорке Совет по международным отношениям (последние две организации открыли свои представительства в г. Вашингтоне), Институт Брукингса, Центр стратегических и международных исследований, Институт американского предпринимательства (имеющий тесные связи с деловыми кругами), Институт политических исследований (известный своими либеральными взглядами) и Фонд наследия (известный своими консервативными взглядами).
Каждый из этих институтов и их компаньонов имеет собственную специализацию или нишу. Одни отождествляются с той или иной частью политического спектра, другие тщательно пытаются быть двухпартийными или просто внепартийными. Одни ориентируются на публикации и добиваются, чтобы деятельность их научных сотрудников освещалась в средствах массовой информации, другие стремятся оказывать влияние на действующую администрацию. А кое-кто занимается всем сразу. Все заинтересованы в идеях и, с учетом природы внешней политики, в возможности прямо или косвенно воздействовать на власти. Еще все в той или иной мере выполняют образовательную функцию по отношению либо к широкой общественности, либо только к элитам -- лидерам в различных профессиях, как в частном секторе, так и в государственном.
Особенно важны две черты американских аналитических центров по внешнеполитическим вопросам. Во-первых, многие из них озабочены объединением людей для обсуждения различных идей и политических вариантов. Часто к этому привлекаются представители различных дисциплин, академических, деловых и правительственных кругов, причем как из администрации, так и из Конгресса. Такие мероприятия предназначены не только для обмена информацией или разработки лучших идей. Они призваны также обеспечивать поддержку проводимой политики и даже решать еще более широкую задачу -- по мере возможности добиваться консенсуса о том, какие вопросы представляют наибольшую важность, в чем основная разница в позициях и какому подходу должны следовать Соединенные Штаты. В этом смысле аналитический центр по иностранным делам являет собой "секретное оружие". Он сводит вместе людей с разными взглядами и функциями в общем политическом процессе США -- как облеченных властью, так и тех, кто с ней не связан, а также в равной мере представителей Конгресса и администрации. Там, где такой конгломерат людей и политических идей оказывается работоспособным, он при выработке внешней политики США обеспечивает важный элемент -- формирование двухпартийного подхода. Как смогли убедиться все администрации и все составы Конгресса, именно в ситуации, когда удается добиться единого подхода обеих партий к той или иной политике, такая политика имеет наилучшие шансы на успех -- и у себя в стране (в обретении поддержки), и за рубежом (в осуществлении полномочий и обязательств стоящего за ней государства).
Во-вторых, аналитические центры по иностранным делам служат важным источником талантливых людей для работы в администрации и в аппарате Конгресса. Они служат также прибежищем уходящих в отставку сотрудников правительства, которые хотят по-прежнему заниматься внешней политикой, черпать новые идеи и вдохновение, одновременно обогащая исследовательские проекты и симпозиумы аналитических центров опытом, приобретенным на государственной службе. Будучи практически уникальным явлением, свойственным Соединенным Штатам, такой приток и отток официальных лиц, нередко меняющихся постами со своими коллегами из аналитических центров, представляет собой важнейший элемент внедрения во власть новых идей и играет существенную роль при обеспечении среди лидеров различных профессий, связанных с внешней политикой, поддержки по основным направлениям деятельности страны за рубежом.
Действительно, немногие люди вырастают до высших в правительстве США должностей в сфере внешней политики и национальной безопасности, не пройдя предварительно через тот или иной аналитический центр в качестве сотрудников, авторов публикаций или просто участников исследовательских групп или иных совещаний. Нынешний государственный секретарь, Маделен Олбрайт, возглавляла один из таких институтов -- Центр национальной политики. В то же время о ценности этих аналитических центров с точки зрения более широких целей Америки свидетельствует тот факт, что почти все они освобождены от налогов -- либо на доход, образующийся в результате их деятельности, либо на взносы, получаемые ими от отдельных американцев или благотворительных организаций. Словом, правительство субсидирует мозговые тресты.
Подведем итог. Возрастание той роли, которую американские аналитические центры играют во внешней политике и политике в области национальной безопасности, стало естественной реакцией на усилившуюся за последние полвека вовлеченность Соединенных Штатов в международные дела. Они помогают готовить американских руководителей, формировать будущую политику (выходящую за рамки вырабатываемой в данный момент внутри правительства, где люди со стороны могут играть лишь ограниченную роль), взаимодействовать с Конгрессом, привлекать интересующихся социальной политикой лидеров самых разнообразных профессий и просвещать американскую общественность. Аналитические центры поистине стали незаменимыми в формировании внешней политики США и роли Америки во внешнем мире.