ОБЪЕДИНЕНИЕ СИЛОВЫХ И ДИПЛОМАТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ
ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ
Эрик Д. Ньюсом
|
Способность Государственного департамента и министерства обороны "действовать "сообща" будет оказывать глубокое влияние на лидирующее положение США в мире и степень эффективности в деле защиты наших интересов, а также интересов наших союзников и друзей", -- считает помощник Государственного секретаря США по военно-политическим вопросам Эрик Д. Ньюсом. "Необходимо осознать природу этого смешанного или сдвоенного инструмента и те требования, которые он предъявляет к двум -- или более -- государственных ведомствам, призванным претворять в жизнь национальную стратегию безопасности", -- говорит Ньюсом. Настоящая статья представляет собой адаптированную версию недавнего выступления помощника Государственного секретаря США. |
Способность Соединенных Штатов воздействовать на ход развития международных событий таким образом, чтобы это служило интересам США, будет в значительной степени зависеть от умения Государственного департамента совместно с министерством обороны и другими ведомствами творчески и в духе сотрудничества реагировать на общие проблемы, с которыми мы сталкиваемся в процессе изменения мировой обстановки. Мир, в котором мы живем, в настоящее время переживает революцию в области технологии, средств связи и информации; в сфере организационных структур; в отношениях между странами и между правительством и народом в отдельных странах; в способности многонациональных корпораций и других неправительственных организаций оказывать воздействие на ход развития событий на международной арене и в характере реагирования региональных и международных организаций на конфликты, гуманитарные катастрофы и стихийные бедствия.
Наши военные признают, что эти факторы, вносят свой вклад в "революцию в области военного дела", которая вполне может в корне изменить характер и методы ведения войны. Вооруженные силы Соединенных Штатов Америки стараются адаптироваться к новой реальности как в пределах отдельных родов войск (сухопутных сил, военно-морского флота, военно-воздушных сил, морской пехоты), так и в "совместных" рамках, когда потенциал всех родов войск объединяется для достижения целей безопасности США. Новая международная обстановка предъявляет новые требования к солдату, матросу, летчику и морскому пехотинцу. Она часто требует от них не меньшего умения разбираться в вопросах мировой политики, этнического соперничества, местной политики в той или иной зарубежной стране и содействия в проведении справедливых выборов, чем умения командовать подразделением и брать очередную высоту или овладевать участком местности.
Во многом Государственный департамент переживает аналогичную революцию, "революцию в области дипломатических отношений", в которой роль дипломата в XXI веке и методы нашего общения, принятия решений, ведения переговоров и налаживания связей с общественностью (которое мы называем публичной дипломатией) -- и даже сам характер выполняемой нами работы -- претерпели коренные изменения. В настоящее время дипломаты активно работают с Администрацией по контролю за соблюдением законов о наркотиках (АКСЗН) и вместе с этим ведомством организуя и проводя в Латинской Америке кампании по борьбе с распространением наркотиков, летают на военных вертолетах на севере Ирака, оказывают помощь беженцам и планируют эвакуации мирного населения в Африке, предпринимают усилия по налаживанию регионального сотрудничества в области безопасности в Центральной Европе и планируют следующий этап проведения операций гражданских служб в Боснии, Косово и Восточном Тиморе.
Революция в военном деле и в области дипломатических отношений приводит к тому, что почти ежедневно во всем мире состыковывается работа солдат и дипломатов. Международная обстановка и проблемы, с которыми нам приходится сталкиваться, носят такой характер, что нашему руководству часто приходится для достижения целей использовать военные и дипломатические средства в их совокупности, а не порознь, не в качестве отдельных "инструментов".
В период войны в Персидском заливе наши военные спланировали и провели операцию "Буря в пустыне" во взаимодействии с коалицией партнеров, для создания и поддержания которой потребовалась работа дипломатов. В операциях, проводимых в Боснии и Косово, а также в других аналогичных операциях по обеспечению и поддержанию мира, необходимо прибегать к дипломатии с целью координации усилий с союзниками и партнерами в ходе решения множества проблем, начиная с налаживания выборного процесса и кончая тем, как поступать с международными военными преступниками. После проведения операции "Ураган Митч", когда военные США откликнулись на просьбы о срочном оказании помощи со стороны пострадавших стран, дипломатам удалось договориться об условиях ввода и вывода военных и оказать содействие в организации работы по оказанию помощи пострадавшим в результате стихийного бедствия. В других регионах мира дипломаты и военные проводят совместные встречи в залах заседаний НАТО и на Региональном форуме АСЕАН (Ассоциация стран Юго-Восточной Азии).
Несмотря на то, что мы ее так не называем, нам практически каждый день приходится сталкиваться с проявлениями некоей новой "межведомственной общности", в рамках которой Государственный департамент и министерство обороны сотрудничают ради достижения целей, поставленных перед нами Президентом и руководителями, ответственными за формирование политики. Олицетворением этой тенденции служат Государственный секретарь Олбрайт и министр обороны Коэн. В недавней статье в газете "Вашингтон пост" они пишут: "В качестве министра обороны и Государственного секретаря мы ежедневно работаем над объединением силовых и дипломатических средств с целью защиты безопасности в интересах американского народа". Далее в статье говорится: "Наши вооруженные силы по-прежнему должны иметь самое лучшее в мире руководство, самую лучшую в мире военную подготовку и самое лучшее в мире оснащение... Однако, нам также необходима и первоклассная дипломатия, поскольку во многих случаях мы будем полагаться в качестве первой линии обороны на дипломатические усилия, состоящие в том, чтобы цементировать союзы, налаживать коалиции и находить способы защиты наших интересов, не подвергая при этом риску наших военнослужащих".
В докладе Президента "Стратегия национальной безопасности" перед военными США поставлена задача быть готовыми к выполнению всего спектра военных операций, включая: войну на основных театрах военных действий, поддержание мира, эвакуации невоюющего населения во враждебной и невраждебной обстановке, оказание гуманитарной помощи и помощи по ликвидации последствий катастроф и стихийных бедствий во враждебной и невраждебной обстановке и просто налаживание благоприятных и обеспечивающих проведение совместных операций отношений с военными зарубежных стран, способных поддерживать нас в выполнении наших военных задач. Совершенно очевидно, что на каждом участке этого спектра дипломатия станет неотъемлемой составной частью успеха -- либо с целью сведения к минимуму необходимости применения военной силы или вообще устранения подобной необходимости, либо для поддержания коалиций или ведения мирных переговоров.
Таким образом, в любом будущем сценарии наша способность действовать сообща будет оказывать глубокое влияние на лидирующее положение США в мире и степень эффективности в сфере защиты наших интересов, а также интересов наших союзников и друзей. Это потребует от нас не только сотрудничества на высшем уровне для решения конкретных задач, но и регулярного взаимодействия в коридорах наших ведомств, в которых мы планируем и ведем дела страны.
Для того, чтобы добиться успеха, мы должны выработать в себе навыки сотрудничества, которое будет лежать в основе успешного выполнения задачи в тех случаях, когда наши руководители пользуются политическими средствами, одновременно носящими военный и дипломатический характер. Нам необходимо осознать природу этого смешанного или сдвоенного инструмента и те требования, которые он предъявляет двум -- или более -- государственных ведомствам, призванным претворять в жизнь национальную стратегию безопасности.
После возвращения в 1994 г. в Государственный департамент я стал свидетелем перемен как в этом ведомстве, так и в министерстве обороны в отношении и подходам к соединению военной силы и дипломатии ради достижения наших национальных целей и того. В период после окончания "холодной войны" в мире нам сообща удалось добиться основных стратегических целей Соединенных Штатов. Однако, еще очень многое предстоит сделать. Наличие разногласий в прошлом, разница в подходах и стереотипах привели к стремлению охранять "свою территорию" и взаимному недоверию в отношениях между нашими двумя ведомствами -- или, по крайней мере, к формированию весьма различных концепций наших ролей и задач в этой области.
Для того, чтобы наши руководители сумели объединить военную силу и дипломатию для создания некоего нового инструмента политики, министерству обороны и Государственному департаменту придется пойти на беспрецедентную ломку старых подходов и ведомственных барьеров и начать поиск новых, творческих путей совместного планирования и ведения дел.
В этом состоит основная цель Управлении по военно-политическим делам, и мы упорно работаем над ее достижением. Этот новый подход у некоторых вызывает скептицизм, и они решительно призывают нас не торопиться.
Откровенно говоря, я не думаю, что замедление этого процесса пойдет на пользу США. Мы можем анализировать тенденции и делать прогнозы, но никто не знает наверняка, когда и где возникнет следующий конфликт, который потребует использования силы в сочетании с дипломатией. Нам удалось справиться с кризисами в Боснии и Косове, но сотрудничество по отдельным вопросам должно перерасти в более тесные межведомственные связи и договоренности, которые позволят нам лучше узнать друг друга и оперативно реагировать, когда в непредсказуемой международной обстановке потребуется сочетать силу с дипломатией.
По этой причине мы разрабатываем методы укрепления сотрудничества, координации, единства и согласия по вопросу о том, как лучше всего использовать дипломатические и военные инструменты для формирования международной обстановки.
В сущности, это означает совместное планирование сверху до низу и сотрудничество в реализации планов. Это подразумевает серьезное взаимодействие между Государственным департаментом и Министерством обороны в процессе выработки внешнеполитических целей Государственного департамента, а также программных планов его бюро и посольств. Это также должно подразумевать серьезное взаимодействие в постановке целей и задач в области оборонной политики и в таких ключевых плановых документах, как четырехлетний "оборонный обзор" и региональные военные "планы по участию в операциях на ТВД".
Это не означает, что одно ведомство должно брать на себя работу другого, диктовать или вмешиваться в дела друг друга. В определенном смысле солдаты должны оставаться солдатами, а дипломаты -- дипломатами. Скорее цель состоит в том, чтобы разработать и осуществить взаимосогласованные планы и политику во исполнение провозглашенной Президентом Стратегии национальной безопасности на основании взаимного обмена информацией. Мы сейчас пытаемся сделать это в Управлении по военно-политическим делам, тесно сотрудничая с аппаратом министра обороны, Объединенным комитетом начальников штабов и другими секторами военного истэблишмента ради достижения этой цели.
Во-вторых, поскольку мы стремимся формировать международную обстановку и реагировать на текущие события, необходимо улучшить координацию сотрудничества между всеми ведомствами, а не только между Министерством обороны и Государственным департаментом. В этой области достигнуты определенные успехи. Одним из главных моих достижений в должности помощника Государственного секретаря по военно-политическим делам была проделанная нами работа по совершенствованию координации политической и военной при проведении сложных чрезвычайных операций (таких как операция в Косово и наше участие в Восточном Тиморе). Одним из важных инструментов служит Директивное решение Президента США № 56 (PDD-56), которое обеспечивает механизмы для межведомственного сотрудничества в подобных условиях. Когда стало ясно, что воздушная операция в Косово приобретает затяжной характер, 30 военных и гражданских должностных лиц из 18 ведомств, бюро и управлений в течение нескольких недель провели интенсивную совместную работу, результатом которой стал "анализ миссии" на 46 страницах. На его основе, в конечном счете, были подготовлены операции Миссии ООН в Косово и КФОР (Сил по поддержанию мира в Косове) и обеспечена согласованность международных усилий после прекращения бомбардировок. Несмотря на начальный скептицизм со стороны некоторых экспертов, впоследствии оказалось, что результативность этого процесса превзошла даже прогнозы оптимистов.
Теперь мы ищем более четкие, более эффективные механизмы, которые позволили бы нам улучшить работу в рамках PDD-56. Новая Межведомственная рабочая группа по разработке планов действий в чрезвычайных ситуациях окажет значительную помощь в этом деле.
Это новое направление сотрудничества представляет собой трудную задачу как для военных, так и для гражданских лиц. Каждый офицер вооруженных сил США изучил труды великого прусского военного мыслителя Карла фон Клаузевица и понимает, что военные операции и цели всегда подчинены стратегическим политическим и дипломатическим целям. Но это понимание не всегда приводило к выводу о том, что гражданские лица должны участвовать в процессе военного планирования. Сегодняшняя международная обстановка по-прежнему требует ограниченного, точного, зачастую нетрадиционного использования военной силы для достижения конкретных -- хотя подчас и быстро изменяющихся -- политических целей. Это потребует более открытого подхода к планированию взаимосвязанных военных и политических целей.
Государственному департаменту придется также пересмотреть свои традиционные концепции. Мы еще только начинаем понимать подлинный смысл положения о том, что после заключения соглашения наша работа не прекращается. Абстрактные статьи договора об урегулировании необходимо заставить работать. Мы должны попотеть над такими деталями, которые в обычных условиях мы, быть может, игнорировали бы. Мы должны быть готовы решать такие вопросы, которые прежде не относились к сфере дипломатии: как создавать полицейские силы, как восстанавливать несуществующие судебные системы, как вновь заставить работать национальную валюту, как убедить несговорчивых военных принимающей страны смириться с гражданской властью и прекратить уничтожать своих противников, и как решить целый ряд других необычайно сложных задач.
Совместное планирование никогда не будет легким делом, даже в самом лучшем из всех возможных миров. Во время планирования мероприятий на период после окончания воздушной кампании в Косово между Министерством обороны и Государственным департаментом возникли серьезные разногласия. Некоторые представители Министерства обороны временами замыкались в себе и умолкали всякий раз, когда появлялись должностные лица Государственного департамента. Потребовались определенные "столкновения лбами", прежде чем нам удалось проникнуть в ход военного планирования и мышления. Оба ведомства яростно отстаивали свою точку зрения по таким вопросам, как полицейский контроль, военная поддержка гражданской администрации и другие. К чести обоих мы не концентрировались на своих разногласиях. Споры проходили чрезвычайно бурно.
Но прежде чем для поддержки мероприятий после окончания воздушной кампании были развернуты какие-либо силы, мы пришли к согласию по стратегии и плану. Серьезные и спорные вопросы были подняты и улажены до, а не после начала миссии, благодаря чему у тех, кто осуществлял этот план, имелось четкое представление о поставленных перед ними целях и задачах. Я утверждаю, что в целом этот процесс представлял большую ценность и создал прецедент на будущее, даже несмотря на то, что последующие события в Косово развивались не в соответствии с планом. Как однажды сказал покойный Президент генерал Дуайт Эйзенхауэр, "сам по себе план ничего не весит, главное -- это планирование".
Наряду с совместным планированием со стороны Государственного департамента и Министерства обороны международная обстановка также требует координации усилий с Агентством международного развития США, которое нередко привлекается для реагирования на гуманитарные кризисы во всем мире с привлечением военных ресурсов США. Эти гуманитарные усилия порой прилагаются в ходе миротворческой операции, что делает координацию между всеми компонентами абсолютно необходимой.
Не всякий вопрос или проблема, требующие тесной координации, связаны с проведением сложной чрезвычайной операции или масштабной гуманитарной акции. Усилия США по формированию международной обстановки требуют тщательной координации согласованных целей и действий. Для содействия этой повседневной координации на рабочих уровнях полезно было бы использовать в Вашингтоне подход на основе "рабочих групп по стране", аналогично столь хорошо зарекомендовавшему себя методу работы в наших посольствах за рубежом. В некоторой степени именно это мы и делаем в рамках Межведомственной рабочей группы. Но этот процесс зачастую носит временный, а не постоянный характер; нам необходимы дополнительные возможности для свободного обмена идеями и информацией.
Для преодоления межведомственных барьеров и стереотипов я рекомендую различные меры. Мы должны расширить существующую программу обмена должностными лицами между Министерством обороны и Государственным департаментом как в Вашингтоне, так и на местах. Мы должны изыскать дополнительные возможности для работы дипломатических работников на высших военных должностях, и в то же время предоставить высокопоставленным военным возможность занимать политические должности в Государственном департаменте. Мне хотелось бы, чтобы офицеры вооруженных сил США работали в Государственном департаменте на должностях уровня заместителей помощника Государственного секретаря, а чиновники из Государственного департамента -- в Министерстве обороны в том же качестве, что и прежде.
Кроме того, мы должны изучить возможности проведения совместного обучения. Необходимо увеличить число сотрудников Государственного департамента, посещающих военные учебные заведения. Мне хотелось бы, чтобы наш Национальный центр подготовки специалистов по международным отношениям распахнул свои двери перед более широким кругом наших военных коллег в ходе изучения региональной политики, искусства ведения переговоров, а также других профессиональных дипломатических навыков и военно-политических вопросов.
Наконец, существует еще одна убедительная причина, по которой люди, работающие в сфере обеспечения безопасности в Государственном департаменте и Министерстве обороны, должны сотрудничать друг с другом на всех уровнях сверху донизу и снизу доверху -- это наша ответственность перед военнослужащими и сотрудниками дипломатической службы, которые служат на передовых рубежах обороны США в некоторых из наиболее трудных регионов мира. Когда мы ведем дела в Вашингтоне на высоких уровнях планирования и межведомственных обсуждений, легко забыть, что наше успешное или неуспешное взаимодействие может иметь серьезные последствия непосредственно для тех людей, которые призваны воплощать наши решения и директивы в жизнь. Мне всегда больно слышать, как наши военные в "горячих точках" признаются, что не понимают, в чем заключается наша политика и что от них требуется для ее проведения. Мы должны сделать так, чтобы они приступали к выполнению задания, четко представляя себе его цели и задачи, располагая тщательнейшим образом проработанными планами и самым качественным оснащением, какое мы в силах обеспечить. В сегодняшнем мире для этого необходимо сотрудничество между военными и гражданскими. И мы будем работать в этом направлении.
Именно поэтому, на мой взгляд, главной задачей Управления Государственного департамента по военно-политическим делам служит повышение степени и глубины взаимного понимания Государственным департаментом и Министерством обороны миссий друг друга и укрепление совместных усилий по планированию и сотрудничеству. Недавно я написал Государственному секретарю Олбрайт докладную записку, в которой предложил сделать это главной задачей Управления на 2000 год. Я знаю, что она разделяет эту цель и сделает все от нее зависящее для ее осуществления.