ТОЧКА ЗРЕНИЯ РЕСПУБЛИКАНЦЕВ: КОНГРЕСС И ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА
|
"Эффективная внешняя политика требует подлинного и постоянного двухпартийного взаимодействия между Президентом и Конгрессом, -- говорит сенатор Гордон Х. Смит, республиканец из штата Орегон. -- Без такого взаимодействия существо внешней политики США будет во все большей степени неопределенным и непоследовательным". |
Утверждают, что Конституция США служит своего рода "приглашением к борьбе" между тремя ветвями государственной власти -- исполнительной, законодательной и судебной. Вне всякого сомнения, это в полной мере относится к политике в области национальной безопасности, где функции Президента и Конгресса пересекаются.
По Конституции Президент занимает одновременно пост главнокомандующего вооруженных сил и главного дипломата страны. В этих качествах он отвечает за военную защиту наших национальных интересов, включая развертывание американских вооруженных сил, и за дипломатию, включая заключение соглашений.
С другой стороны, Конституция наделяет Конгресс очень значительными полномочиями в области национальной безопасности. Сенат отвечает за ратификацию договоров и утверждение кандидатур, выдвигаемых Президентом на ключевые посты в его администрации. Конгресс также обладает значительной "властью кошелька". Используя эту власть в отношении федерального бюджета, Конгресс способен "сдерживать и уравновешивать" президентские инициативы -- и нередко именно так и поступает.
В силу такого пересечения полномочий очень важно, чтобы Президент уважал мнение Конгресса и учитывал зачастую различные взгляды на внешнюю политику Сената и Палаты представителей. Разумеется, еще большие затруднения возникают в случае, когда Президент и большинство членов одной или сразу обеих палат Конгресса принадлежат к разным политическим партиям, но тем важнее становится взаимодействие. Успех или неудача нашей международной политики зависят от руководящей роли Президента -- и в частности от того, насколько в действительности внешняя политика для него важнее политиканства.
Недавнее принятие в члены Организации Североатлантического договора Польши, Чешской Республики и Венгрии, быть может, служит наиболее наглядным примером того, как Президенту следует вести себя с позиции лидера и взаимодействовать с Конгрессом по вопросам, касающимся важных международных договоров.
Идею о расширении НАТО впервые выдвинул именно возглавляемый республиканцами Конгресс, который создал условия для проведения диалога (охарактеризованного некоторыми экспертами как "беспрецедентный") и обмена информацией между обеими ветвями власти. Это взаимодействие осуществлялось не только посредством официальных слушаний в Комитете по иностранным делам, Комитете по вооруженным силам, Комитете по ассигнованиям и Комитете по бюджету, но и посредством бесчисленных неофициальных встреч и бесед между членами Конгресса и высокопоставленными представителями администрации в ходе двухгодичного процесса рассмотрения, завершившегося голосованием в апреле 1999 г.
Кроме того, как Сенатом, так и Президентом были предприняты административные шаги по углублению своей вовлеченности в проблему расширения НАТО. В апреле 1997 г. руководство Сената создало специальную Группу наблюдателей по НАТО для того, чтобы палата была полностью в курсе дела и участвовала в принятии ключевых решений альянса НАТО. Главным был вопрос о расширении НАТО. По этому вопросу Группа наблюдателей по НАТО около 17 раз проводила свои заседания, в которых приняли участие не только представители администрации, но и генеральный секретарь НАТО, а также многие другие европейские официальные лица.
Администрация создала свою собственную специализированную структуру -- Бюро по ратификации расширения НАТО во главе со специальным консультантом Президента. В его задачи входила пропаганда идеи расширения НАТО не только в Конгрессе, но и среди американского народа. По рекомендации Бюро по ратификации расширения НАТО Президент включил в состав своей делегации на саммитах НАТО в 1997 и 1999 гг. представителей сенатской Группы наблюдателей по НАТО.
Принятое (80 голосами против 19) Сенатом 30 апреля 1999 г. историческое решение о ратификации первого раунда расширения НАТО стало образцовым примером того, как Президент и Конгресс должны взаимодействовать друг с другом по вопросам внешней политики. Политика возобладала над политиканством, что привело к успешному завершению дела.
Напротив, отклонение Сенатом Договора о ВЗЯИ (Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний) со всей очевидностью показало, как сильно рискует Президент, когда он упускает из вида роль и власть Конгресса согласно Конституции и пытается рассматривать ключевые вопросы через линзу политиканства, а не политики.
Администрация Клинтона подошла к вопросу о ратификации Договора о ВЗЯИ совсем не так, как к дебатам о расширении НАТО. Она не использовала возможности подготовки к дебатам и взаимодействия с Конгрессом по Договору о ВЗЯИ с той же энергией и приверженностью, как к проблеме расширения НАТО, предоставив Конгрессу самому заполнить вакуум, созданный пассивностью исполнительной власти по данному вопросу. Некоторые лидеры Конгресса негативно восприняли положения о реализации Договора о ВЗЯИ и проверке его выполнения, а также его потенциальное воздействие на наш ядерный арсенал. Зная об этом, Президенту следовало бы проявить больший конструктивизм и снять опасения сенаторов-республиканцев или, как минимум, не позволить сенаторам-демократам заниматься травлей и подстрекательством республиканских лидеров.
К сожалению, этот важный договор пал жертвой неуправляемых политических интриг, личной вражды и закостенелых идеологических постулатов Сената и Белого дома. Негативные международные последствия отказа Сената ратифицировать Договор о ВЗЯИ компрометируют США, его правительство и особенно его Конгресс, лишний раз доказывая, что внешнеполитическая деятельность -- одна из важнейших обязанностей Конгресса, имеющая целый ряд далеко идущих последствий.
Усилия Администрации Клинтона по ратификации Договора о ВЗЯИ и ответная реакция Конгресса стали поводом для разочарования в следующих двух отношениях. Во-первых, этот Договор способствовал бы уменьшению риска, связанного с ядерным оружием, а также укреплению моральной стойкости США в борьбе против распространения такого оружия. Во-вторых, отношение администрации к оговоркам Сената в отношении проверки выполнения и реализации Договора о ВЗЯИ бросило вызов традиционному принципу двухпартийности, на котором большинство конгрессменов и президентов строило свой подход к ключевым вопросам внешней политики.
Поражение данного Договора не только служит нам напоминанием о мощных конституционных полномочиях Конгресса в области внешней политики, но и подчеркивает наметившуюся важную тенденцию во внешней политике США -- а именно рост влияния Конгресса. Сегодня Конгресс более энергично осуществляет свои прерогативы и отстаивает свою точку зрения по вопросам национальной безопасности, зачастую бросая прямой вызов Президенту. В самом деле, именно Конгресс успешно подавил первоначальные колебания Президента по вопросу о расширении НАТО и национальной системе противоракетной обороны. Ему удалось убедить Президента скорректировать свой подход к Конвенции о химическом оружии. Он во всеуслышание бросил вызов таким президентским инициативам, как миссии НАТО в Боснии и Герцеговине и в Косово.
Нельзя допустить, чтобы межпартийное размежевание, продемонстрированное во время дебатов по Договору о ВЗЯИ, стало тенденцией в проведении внешней политики США. Такое развитие событий затруднит взаимодействие с союзниками и сдерживание наших врагов за рубежом. Мы уже не сможем столь успешно использовать наши сильные стороны для продвижения и защиты наших ценностей и интересов. Способность Америки выступать лидером на международной арене будет в таком случае ослаблена внутренними политическими распрями. Президенту и Конгрессу будет труднее исполнять свои общие обязанности по продвижению и защите наших национальных интересов и ценностей.
Поэтому мы должны извлечь урок из межпартийных раздоров, которыми был пронизан весь подход Президента к Договору о ВЗЯИ, и вспомнить о тех обязанностях и полномочиях, которые Конституция возлагает на Президента и Конгресс и предоставляет им. Эти полномочия призваны поощрять такие отношения, из которых рождались бы тщательно продуманные и проработанные в ходе обсуждений политические решения и процессы, служащие отражением не отрицательных, а положительных сторон нашей системы государственного управления.
Эффективная внешняя политика требует подлинного и постоянного двухпартийного взаимодействия между Президентом и Конгрессом. Без такого взаимодействия существо внешней политики США будет во все большей степени неопределенным и непоследовательным.
Достижение консенсуса между Конгрессом и Президентом в области внешней политики зависит -- прежде всего, по конституционным причинам -- от Белого дома. Именно функции Президента как главнокомандующего и главного дипломата страны делают его нашим внешнеполитическим лидером.
Однако, достижение согласия между Белым домом и Конгрессом по вопросам внешней политики также зависит еще и от членов Сената и Палаты представителей. Конгресс может и должен предпринять шаги по развитию диалога, обмена информацией и сотрудничества с Президентом и его кабинетом по ключевым для страны вопросам, как в случае с расширением НАТО. Отказ ратифицировать Договора о ВЗЯИ показал, что такое двухпартийное сотрудничество не нечто само собой разумеющимся. Как явствует из этих эпизодов, успех американской внешней политики зависит от успешного взаимодействия Президента и Конгресса при исполнении ими своих конституционных обязанностей.