« Le mythe du plan Marshall est devenu aussi puissant que le legs de ce programme dont l'histoire garde la trace. En 1955, l'historien officiel de ce plan s'émerveillait de ce qu'une simple « suggestion » faite par George Marshall, qui était alors secrétaire d'État, le temps d'un paragraphe dans un discours prononcé à l'université Harvard, avait donné naissance à un programme qui s'était « rapidement transformé en une aventure internationale, vaste et fougueuse : au fil du temps, le plan en vint à revêtir de multiples dimensions pour une multitude de gens  ». Cinquante ans plus tard, signe incontestable de sa renommée, on pouvait en dire autant. »

M. David Ellwood est professeur d'histoire internationale à l'université de Bologne (Italie) et chargé de cours au centre de l'université Johns Hopkins à Bologne.

Ce n'était pas un plan au départ et, à en croire de vieux routiers, il n'en devint jamais un. Le numéro deux de ce programme, Harlan Cleveland, le qualifia de « série d'improvisations (...), un événement international en continu ». Pour autant, le Programme de redressement de l'Europe («  European Recovery Program » ou ERP), mieux connu sous le nom de plan Marshall, s'impose dans l'histoire comme l'initiative la plus réussie de politique étrangère des États-Unis depuis la Seconde Guerre mondiale.

Après le démantèlement de l'apartheid, les Sud-Africains prônèrent l'adoption d'un plan Marshall. Après la chute du mur de Berlin, les Européens de l'Est et les Russes réclamèrent le plan Marshall que l'Union soviétique leur avait refusé en 1947. Inquiet du risque de désintégration en Afrique, le gouvernement britannique proposa en 2005 une intervention internationale coordonnée calquée sur le plan Marshall.

Le mythe du plan Marshall est devenu aussi puissant que le legs de ce programme dont l'histoire garde la trace. En 1955, l'historien officiel de ce plan s'émerveillait de ce qu'une simple « suggestion » faite par George Marshall, qui était alors secrétaire d'État, le temps d'un paragraphe dans un discours prononcé à l'université Harvard, avait donné naissance à un programme qui s'était « rapidement transformé en une aventure internationale, vaste et fougueuse : au fil du temps, le plan en vint à revêtir de multiples dimensions pour une multitude de gens  ». Cinquante ans plus tard, signe incontestable de sa renommée, on pouvait en dire autant.

La naissance d'une idée

Trois états de fait se conjuguèrent pour déboucher, au printemps 1947, sur la création d'un projet spécialement destiné à l'Europe occidentale. Le premier concerne la situation matérielle du continent européen au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, laquelle avait été suivie par un hiver particulièrement rigoureux en 1946-1947. Le second a trait à la faillite de la doctrine Truman (plan ambitieux visant à aider la Grèce et la Turquie à résister à la pression soviétique), qui n'avait pas su forger une voie constructive pour l'avenir. Le troisième tient à l'expérience difficile qu'avait vécue le secrétaire d'État, George Marshall, lors de la conférence des ministres des affaires étrangères qui s'était tenue à Moscou en mars-avril 1947 pour discuter de l'avenir de l'Allemagne.

Le président Harry Truman avait rappelé George Marshall au début de l'année 1947 en nommant au poste de secrétaire d'État (ministre des affaires étrangères) l'ancien chef d'état-major de l'armée de terre qui avait pris sa retraite à la fin de la guerre. Le succès qu'il avait remporté dans ses anciennes fonctions, et qui lui avait valu d'être surnommé « l'organisateur de la victoire » par Churchill, conjugué à ses qualités, dont la perspicacité, l'intégrité et l'abnégation, faisait de lui la personnalité publique la plus écoutée de l'époque. Sa patience et son sens du devoir furent mis à rude épreuve à Moscou. Un diplomate américain de haut rang, George Kennan, résuma en ces termes la conclusion lapidaire de George Marshall quand il quitta la capitale soviétique : « L'Europe était dans un état pitoyable. Il fallait réagir. S'il ne prenait pas l'initiative, d'autres (que lui, Marshall) le feraient. »

George Kennan et son équipe du bureau du département d'État chargé de la politique prévisionnelle élaborèrent l'un des documents fondamentaux qui allaient donner naissance au plan Marshall. Ils s'inspiraient en partie des idées de l'époque, qui attribuaient les deux guerres mondiales et la grande crise économique à la haine entre les classes, à la pauvreté, à l'arriération et à l'absence d'un espoir de changement. Ils entendaient créer un monde de l'après-guerre qui appuierait la revendication des simples citoyens désireux de tirer parti, eux aussi, des retombées de l'industrialisme. Dans le monde entier, ils en étaient convaincus, les gens qui vivaient dans la prospérité ou qui pouvaient tout au moins l'entrevoir ne se tournaient pas vers le totalitarisme.

Toutefois, le plan Marshall comportait une dimension spécifiquement européenne. Le mauvais génie de l'Europe, à en croire George Kennan, le secrétaire d'État adjoint, Dean Acheson, et le futur ambassadeur de l'ERP, Averell Harriman, c'était le nationalisme. Si cette racine du néo-fascisme et des autres rivalités du XXe siècle pouvait être maîtrisée au profit d'un cadre économique européen intégré, la prospérité qui en découlerait pourrait peut-être dépasser cette concurrence nationaliste, prévenir d'autres conflits armés et rendre inutile la participation des États-Unis à de futures guerres européennes.

Ainsi la modernisation et l'intégration en vinrent à former le double objectif de l'ERP, le débat portant uniquement sur la façon de l'atteindre. L'idée que les Européens devaient réfléchir et agir par eux-mêmes dans le cadre de la conception présentée constituait la clé de voûte du plan Marshall, et c'est ce qui le différenciait des autres programmes d'aide.

Dans le discours, bref, simple et direct, qu'il prononça à Harvard en juin 1947, George Marshall expliqua, avant tout, la dévastation et le désespoir dont l'Europe était la proie. Il lança des avertissements à ceux qui cherchaient à exploiter la misère à des fins politiques. Une chose était claire : l'octroi d'une aide par les États-Unis ne serait pas subordonné à l'idéologie ; en d'autres termes, l'Union soviétique et les pays communistes ne seraient pas exclus de facto.

Puis il aborda le point essentiel, dans un seul paragraphe qui invitait les Européens à se mettre d'accord sur leurs besoins et sur l'emploi qu'ils feraient de l'aide éventuelle des États-Unis. Le rôle des États-Unis, déclara George Marshall, « consisterait à apporter leur concours amical à l'élaboration d'un programme européen et, ultérieurement, à son appui, dans la mesure où cette option revêtirait un caractère pratique pour eux. » Le secrétaire d'État avait insisté sur la double nécessité d'une action commune de la part des Européens et de la recherche « d'un remède, et non d'un palliatif  ». Il conclut en exhortant ses compatriotes à « assumer la vaste responsabilité que l'histoire » avait clairement placée sur les États-Unis.

« On s'attendait à les voir faire un saut de cinq centimètres, et ils ont fait un bond de deux mètres », écrivit un journaliste américain. En moins de deux semaines, les ministres des affaires étrangères français et britannique réunirent à Paris une Conférence de coopération économique européenne (CCEE), laquelle, en procédant par étapes entre la fin juin et la fin septembre, établit avec l'aide de quatorze autres États un rapport destiné au département d'État sur l'aide économique totale dont l'Europe pourrait avoir besoin. La plupart des pays représentés n'avaient pas de plan national, certains même n'avaient pas une idée très nette de l'état de leur économie. Sans la moindre expérience de la planification commune à l'échelle du continent, les délégués avancèrent le chiffre de 28 milliards de dollars. Washington opposa immédiatement une fin de non-recevoir à cette requête, jugée parfaitement excessive.

Toutefois, l'histoire a surtout retenu de la CCEE l'arrivée et le départ fulgurant d'une importante délégation soviétique conduite par le ministre des affaires étrangères du Kremlin, Viatcheslav Molotov. Face à la proposition occidentale d'une stratégie pan-européenne de redressement qui traitait l'Allemagne comme une seule entité économique, les Soviétiques prirent leurs cliques et leurs claques, comme Washington l'avait prévu. La délégation soviétique accusa les Américains et leurs principaux alliés de tenter de diriger l'économie des pays européens - signe de l'impérialisme d'une grande puissance, américaine cette fois. Moscou exerça d'importantes pressions sur les pays d'Europe de l'Est pour qu'ils rejettent le plan Marshall. En février 1948, un coup d'État communiste en Tchécoslovaquie instigué par l'Union soviétique matérialisa la rupture entre les anciens alliés de la Seconde Guerre mondiale.

La mise en route du plan

Après des négociations qui durèrent tout l'hiver, l'octroi d'une aide ici ou là pour parer au plus pressé et l'accroissement considérable des tensions entre l'Est et l'Ouest, le programme de redressement de l'Europe vit officiellement le jour quand le Congrès adopta une loi en ce sens et que le président Truman la promulgua en avril 1948. Son application fut confiée à un nouvel organisme fédéral, l'Administration de coopération économique ( » Economic Cooperation Administration » ou ECA). Déterminé à rallier un soutien bipartite, le président Truman, démocrate, nomma un républicain à la tête de l'ECA, à savoir Paul Hoffmann, qui était alors PDG de la société Studebaker (automobiles). Les fonds commencèrent à être déboursés immédiatement, sous l'étroit contrôle du Congrès.

Le programme adopté avait pour objectif suprême la création en Europe de l'Ouest d'une « économie saine, indépendante d'une aide extérieure extraordinaire » d'ici à 1952. À cette fin, note l'historien économique Immanuel Wexler, « la loi stipulait un plan de redressement fondé sur quatre principes : 1) un robuste effort de production, 2) l'élargissement du commerce extérieur, 3) la création et le maintien de la stabilité financière interne et 4) le développement de la coopération économique (européenne). » A la consternation de beaucoup d'Européens qui comptaient tout bonnement sur un programme de secours de grande ampleur, il devint rapidement manifeste qu'un tel programme nécessitait impérativement la modification structurelle permanente des économies européennes, individuellement et conjointement. C'est ce que George Marshall avait en tête, et rien de moins, quand il parla d'un « remède, et non d'un palliatif  ».

Devant l'ampleur de la tâche, la CCEE céda rapidement la place à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), sous l'égide du premier ministre belge, Paul-Henri Spaak. Sur ces entrefaites, les ambassades des États-Unis dans les pays membres faisaient signer des pactes bilatéraux qui précisaient les obligations des États européens envers leur nouveau commanditaire. L'une d'elles était de reconnaître l'autorité de la « mission » de l'ECA qui devait être établie dans chaque capitale. Un comité officiel servirait de trait d'union entre chaque mission et le gouvernement national de façon à superviser l'administration du programme sur le terrain.

La tâche principale du comité consistait à planifier le déboursement des nouveaux « fonds de contrepartie » à bon escient. Cette caractéristique allait définir toute l'opération ; ce serait l'outil qui distinguerait le plan Marshall de tous les autres programmes classiques d'aide. Le fonds était un compte, ouvert dans chaque banque nationale, sur lequel devait être déposé le produit de la vente locale de marchandises fournies par l'ERP. En fait, une bonne partie de l'aide n'était pas aussi « gratuite  », ni aussi liquide, que l'escomptaient les Européens. En règle générale, les fonds devaient provenir de la vente de marchandises en provenance des États-Unis et cédées au plus offrant, dans le secteur public ou privé. Au lieu d'être versés aux États-Unis, les paiements iraient alimenter le nouveau fonds. C'est de là que viendraient les capitaux pour soutenir l'effort de reconstruction et de modernisation, conformément à l'accord conclu entre la mission de l'ECA dans le pays et le gouvernement national.

Par ailleurs, l'ERP fut assurément une arme puissante pendant la guerre froide. Son plus haut représentant en Europe, Averell Harriman, alla en 1949 jusqu'à caractériser toute cette entreprise d'« opération coupe-feu ». Le successeur de George Marshall au poste de secrétaire d'État, Dean Acheson, la personne que, de ses propres dires, « personne ne surpassa du point de vue du nombre de discours prononcés sur le plan Marshall et de réponses apportées aux questions sur ce thème » rappela « ce que les citoyens et les représentants du Congrès voulaient toujours savoir en dernière analyse, c'est-à-dire la façon dont le plan Marshall permettait de bloquer non seulement l'expansion du pouvoir soviétique, mais aussi l'acceptation de l'organisation et de l'alignement économiques et politiques communistes. »

La nécessité de convaincre les bénéficiaires du plan Marshall

Au plan Marshall s'opposaient les forces du Cominform, organisation internationale créée en 1947 par le Kremlin dans le but explicite de combattre le plan Marshall en coordonnant les efforts politiques des partis communistes nationaux sous la houlette soviétique et en dirigeant les efforts de propagande au sein de chaque État participant. À l'heure où les forces communistes dirigeaient une rebellion armée en Grèce, qu'elles semblaient capables de prendre le pouvoir politique en Italie, qu'elles paraissaient semer le chaos en France et qu'elles savaient ce qu'elles voulaient en Allemagne (contrairement à l'Occident à cette époque-là), la guerre froide conféra un sentiment d'urgence au programme qui retenait l'attention de tous.

En outre, d'emblée, les planificateurs de l'ECA savaient qu'il leur faudrait communiquer directement avec la population des pays européens, en court-circuitant la classe dirigeante, pour surmonter les obstacles politiques auxquels ils s'attendaient. En improvisant sans perdre de temps, les équipes de journalistes et de cinéastes qui lancèrent le « programme d'information » de l'ERP avaient réalisé, vers la fin de l'année 1949, la plus grande opération de propagande jamais dirigée en temps de paix par un pays envers un groupe d'autres.

L'évolution du plan

De l'avis de tous les intéressés, les premières années du plan, de juin 1948 au début de la guerre de Corée en juin 1950, incarnèrent l'âge d'or de l'action économique pure et de ses retombées positives. Les spécialistes attiraient l'attention sur le fait que la production totale de biens et de services avait progressé de près d'un quart entre 1947 et 1949 dans les pays bénéficiaires de l'ERP. « L'indice global de production, en prenant celui de 1938 pour base, était passé à 115 en 1949, contre 77 en 1946 et 87 en 1947  », soulignaient-ils. De même, le secteur agricole s'était redressé, et les résultats de la lutte contre l'inflation étaient jugés « inégaux, mais certainement encourageants  ». Le commerce extérieur des États membres avait retrouvé son niveau d'avant-guerre, mais son aspect le plus remarquable tenait au fait qu'il avait changé de direction. Non plus orienté sur les puissances européennes d'antan, le commerce progressait particulièrement vite au sein même de l'Europe occidentale, parmi les États membres de l'ERP. L'expérience le confirmerait : il s'agissait d'une évolution structurelle à long terme de l'économie du continent, laquelle ouvrirait la voie quelques années plus tard aux revendications en faveur de l'intégration européenne.

Sur ces entrefaites, vers la fin de l'année 1949, il était devenu clair que la conception que les pays partenaires se faisaient du Programme de redressement de l'Europe différait considérablement de celle des planificateurs américains, et ce à plusieurs égards fondamentaux. Les États de l'Europe de l'Ouest avaient désespérément besoin des dollars de l'ERP, mais ils cherchaient aussi à éviter une dépendance permanente vis-à-vis des États-Unis et, plus généralement, à obtenir une aide à des conditions davantage propices à leurs propres objectifs politiques.

Les Britanniques firent des pieds et des mains pour résister à l'intégration économique immédiate qu'exigeait le plan Marshall, la condition systématiquement posée à toutes ses offres d'aide. Les Néerlandais résistèrent à la pression en faveur du démantèlement de leur empire au nom du libre-échange. Les Autrichiens refusèrent tout net de réformer leurs chemins de fer et leur système bancaire, quand bien même les États-Unis le souhaitaient. Le peuple grec rejeta la création d'une nouvelle devise parrainée par l'ERP parce qu'il était convaincu que le souverain d'or était la seule monnaie fiable. Le directeur de l'association des industriels italiens informa le chef de mission à Rome que les Italiennes préféreraient toujours les vêtements faits maison avec des matières naturelles à ceux qui seraient confectionnés en fibres synthétiques, aussi bon marché fussent-ils. Les boîtes de conserve pouvaient être vendues pour une bouchée de pain, ajouta-t-il, elles ne pourraient jamais remplacer les traditions culinaires italiennes. Les petites entreprises et les artisans continueraient d'occuper une place centrale dans l'avenir de l'Italie, comme autrefois.

Au début de l'année 1950, les leçons tirées de l'expérience et les sondages d'opinion à n'en plus finir avaient profondément changé les mentalités. Contraints de reconnaître que les Européens préféraient un État-providence non communiste au modèle capitaliste libéral des États-Unis, les administrateurs du plan Marshall se concentrèrent sur un domaine qui faisait résolument l'objet d'un accord entre Européens et Américains, à savoir la sécurité. Les administrateurs commencèrent à insister simplement sur le fait que les retombées de l'ERP devaient être accessibles de manière égale partout, leur objectif étant moins de réorganiser l'Europe que de saper les communistes qui attaquaient le plan et l'idée d'une réforme démocratique fondée sur l'aide sociale.

L'incidence de la guerre de Corée

Aussi inattendue qu'effrayante, l'évolution des événements dans l'Asie des années 1950, mit en doute sur la poursuite même du plan Marshall. L'affrontement de la guerre froide qui s'intensifia brutalement quand la Corée du Nord envahit la Corée du Sud raccourcit la durée du plan Marshall et le transforma radicalement, dans la mesure où une partie de l'aide servit à donner aux Européens de l'Ouest les moyens de se réarmer au nom de la « sécurité mutuelle ». Les amendements à l'ERP qui furent votés par le Congrès en 1951 et 1952 dégagèrent 400 millions de dollars supplémentaires pour persuader le patronat et les salariés européens d'« accepter la définition américaine des désirabilités [sic] sociales et économiques de la productivité  », mais de manière à faire progresser concurremment la production militaire aux fins de défense nationale contre la menace soviétique et la production des biens de consommation. Tout le monde devait consentir un surcroît d'effort au nom de l'intérêt général (d'où le renforcement de l'OTAN) et remettre ses forces armées sur pied, lesquelles étaient en piètre état depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Les équipes de l'ECA sur le terrain décidèrent rapidement qu'il n'y avait pas de conflit entre le réarmement général qu'exigeaient les États-Unis et les objectifs traditionnels de l'ERP : il suffisait simplement d'adapter les objectifs existants aux nouvelles réalités.

Dans un tel contexte, le programme d'information de l'ERP qui avait fait ses preuves fut accéléré et il prit l'allure d'un programme de « guerre psychologique  », les milieux industriels et les syndicats formant un front essentiel dans la guerre idéologique livrée au communisme pendant la guerre froide. L'un des cerveaux les plus influents de l'ERP, l'administrateur adjoint (et le futur administrateur par intérim), Richard Bissell, expliqua sa position dans le numéro d'avril 1951 de la revue Foreign Affairs, l'une des grandes revues des États-Unis spécialisées dans les relations internationales : c'est par la force de leur exemple économique et par l'attrait puissant de leur économie de consommation auprès des Européens de tous les pays et de toutes les classes sociales que les États-Unis seraient le plus à même de livrer cette guerre en Europe.

« Le coca-cola et les films d'Hollywood, dit-il, étaient peut-être deux produits assimilés à une civilisation superficielle et rudimentaire, mais la machine américaine, les relations du travail, les techniques de gestion et l'ingénierie des États-Unis étaient respectées en tous lieux (...) Ce dont on a besoin, c'est d'une révolution pacifique, capable d'incorporer au système économique européen certaines caractéristiques bien établies et séduisantes de chez nous, allant de la production en masse à la négociation de conventions collectives (...) Ceci nécessitera le changement profond des mentalités, qui doivent s'adapter aux réalités du milieu du XXe siècle. »

Le bilan

Au bout du compte, chaque pays bénéficiaire réussit à produire sa propre version de la révolution pacifique que prônait Richard Bissell. D'un point de vue économique, le plan Marshall joua un rôle nettement plus important en Grèce, en France, en Autriche et aux Pays-Bas qu'en Irlande, en Norvège ou en Belgique. Dans certains pays, dont l'Italie, il ne fut vraiment décisif que pendant un an seulement ; d'autres en recueillirent les fruits pendant plusieurs années.

Chaque pays mit à profit à sa façon l'impulsion économique donnée par le plan Marshall. Les Danois misèrent sur les matières premières et l'approvisionnement en énergie. D'autres peuples, notamment ceux des zones d'occupation en Allemagne, apprécièrent surtout les denrées alimentaires procurées par l'ERP. En Italie et en Grèce, ce fut l'aide à la remise en état des chemins de fer, des routes et des installations électriques qui produisit les effets les plus durables. En France, la priorité fut donnée aux investissements industriels ; en Grande-Bretagne, le Fonds de contrepartie servit presque entièrement à payer les factures de la guerre et à renflouer la livre sterling.

L'Autriche et la Suède, chacune à sa façon, sont convaincues d'avoir pu prendre pied dans l'Occident grâce au plan Marshall. Si le parti communiste continua à prendre de l'ampleur en Italie et en France, il ne réussit pas pour autant à prendre le pouvoir, et ces pays demeurèrent tournés vers l'Occident tout au long de la guerre froide. Ce fut peut-être l'Allemagne qui fut la grande gagnante, dans la mesure où la dynamique de l'intégration européenne conçue et nourrie par l'ERP permit à la nouvelle République fédérale de croître en force et en respectabilité tout en calmant les suspicions de ses voisins. La révolution tant attendue dans les relations franco-allemandes se produisit bel et bien. Indépendamment de ses origines ancrées dans les nécessités à court terme de la guerre froide, elle fit ressortir, plus que tout autre événement politique, le contraste avec l'époque qui suivit la Première Guerre mondiale.

Cinquante ans après cette grande expérience, Jim Warren, administrateur du plan Marshall en Grèce, se félicita en ces termes : « Nous avions un objectif ; nous avions un feu qui brûlait dans nos entrailles ; nous travaillions d'arrache-pied ; notre logique était rigoureuse et disciplinée, et nous étions capables de programmer notre action, d'y mettre tous nos efforts et de produire des résultats. »

Pendant un bref moment, une nouvelle présence américaine, intense, en Europe chercha à traduire les succès de l'expérience économique des États-Unis en recettes de salut politique pour d'autres pays. À l'époque, les Européens reconnaissants évoquaient « un sentiment d'espoir et de confiance  », « un courage restauré et une énergie réveillée » que les administrateurs américains avaient apportés à l'ancien monde.

En Europe, la confrontation des modèles importés avec les modèles autochtones fournit l'énergie qui mit en branle la grande expansion économique des années 1950. Le Programme de redressement de l'Europe avait créé l'étincelle qui déclencha une réaction en chaîne. L'année 1957 vit la conclusion du traité de Rome, qui mit sur rails la Communauté économique européenne. Bien que cette ébauche de plan d'intégration économique fût nettement plus modeste que celles qu'avaient exigées les visionnaires américains de 1949, de l'héritage laissé par le plan Marshall et ses promesses, aucune ne fut plus concrète. Ce document fondateur mit en route un processus pacifique d'intégration économique qui se poursuit à ce jour.

Quant aux États-Unis, après leurs premiers balbutiements en tant que puissance internationale après la Première Guerre mondiale, ils avaient enfin formulé une politique étrangère et une ambitieuse stratégie « compatibles avec leurs nouvelles responsabilités à titre de premier créancier, de premier producteur et de premier consommateur au XXe siècle », comme le nota Vera Micheles Dean en 1950 dans un livre intitulé L'Europe et les États-Unis. En outre, ils s'étaient créé une nouvelle image nationale, celle d'un pays capable d'harmoniser son hégémonie militaire, politique et économique à l'échelle internationale, une image destinée à refaire son apparition à chaque fois que des pays tournent le dos à la guerre et à la misère pour affronter un avenir plus prometteur.

Les opinions exprimées dans le présent article ne reflètent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.