美国法律要求国务卿每年向国会提供有关恐怖主义形势的全面 和完整的报告。下面的内容摘自美国国务院于2007年公布的《2006年度各国反恐怖主义 形势报告》(2006 Country Reports on Terrorism)。

在2001年9月11日袭击事件发生五年后，国际社会与跨国 恐怖主义分子之间的冲突仍在继续。国际合作导致了切实的安全进展──特别是在保障 边界和交通安全、加强证件管理、阻止恐怖主义融资活动和限制恐怖分子的行动等方面。 国际社会还在捣毁恐怖组织和瓦解其领导层方面取得了显著成效，从而为遏制恐怖主义 的行动能力、拘捕和击毙重要的恐怖组织头目作出了贡献。

我们与全世界的盟友和夥伴共同努力，通过互相协调和交流信息，我们创造了一个对 恐怖主义分子从事活动更加不利的环境，迫使首恶分子仓皇逃窜，东藏西躲，削弱了他 们策划和发动攻击的能力。加拿大、澳大利亚、英国、沙特阿拉伯、土耳其、巴基斯坦、 阿富汗及很多其他合作夥伴认识到国际恐怖主义是对整个国际社会的威胁，它们为取得 这一成就发挥了重要作用。

国务院通过地区战略计划(Regional Strategic Initiative)在恐怖主义行动的关键地区与派 驻各地的大使和跨机构代表共同努力，评估威胁和制定协作战略、行动计划和政策建议。 我们在组织对没有政府管理的地区或跨境行动的恐怖分子展开地区性应对措施方面取得 了进展。这项举措加强了美国政府各机构间的协调、与地区性夥伴之间的合作以及他们 相互之间的合作，改进了战略策划和工作轻重缓急的安排，使我们能够运用治国方略的 一切手段来制定将恐怖分子边缘化的长期措施。

继续面临挑战

尽管取得了不可否认的进展，我们仍然面临重大的挑战。一些国家继续支持恐怖主义。 伊朗继续是最重要的支持恐怖主义的国家，并继续对其邻国构成威胁，通过向伊拉克某 些什叶派激进分子提供武器、培训、咨询和资金破坏伊拉克的稳定。叙利亚通过直接行 动或与真主党协调，试图颠覆黎巴嫩民选政府，使中东的民主化进程倒退。叙利亚还支 持伊拉克一些复兴党党员和激进分子，并继续允许外国武装分子和恐怖分子经其边境进 入伊拉克。

国际社会对伊拉克的干预带来了巨大的好处。它推翻了一个有着支持和赞助地区恐怖 主义历史的专横跋扈的专制政权，同时催生一个新的民主政治进程。但是，这一干预行 动也被恐怖分子当作激进化和极端主义活动的战斗口号来加以利用，加剧了邻国的不稳 定。

阿富汗继续受到塔利班反叛分子和宗教极端分子的威胁，其中一些人与"基地"组织和 阿富汗境外的支持者相勾结。在阿富汗，公众对政府的支持程度仍然很高，国家机制日 益强大，大多数阿富汗人认为他们的生活比在塔利班时代得到改善。但是，要消除重新 出现的威胁，国际社会必须提供其已经承诺的援助，与阿富汗人共同建设打击叛乱活动 的能力，确保合法和有效地管理和遏制毒品作物猛增的势头。

以色列/巴勒斯坦冲突继续是恐怖主义动机的一个根源。在巴勒斯坦领土举行的自由选 举是一个受欢迎的民主化标志，但是哈马斯后来拒绝放弃恐怖主义或接受以色列的得到 国际承认的生存权，削弱了选举的影响。源于巴勒斯坦领土的恐怖主义活动仍然是一个 关键的破坏性因素，令人关注。

真主党继续利用以色列/黎巴嫩边界居民的不满挑起冲突，最终导致2006年夏天以色列 与真主党之间的战争。这场冲突的确迫使国际社会在联合国安理会第1701号决议中再次 要求真主党彻底解除武装，并重申支持在黎巴嫩建立一个和平、稳定和有各派参加的民 主政府的承诺。即令如此，被定为恐怖主义组织的真主党与伊朗和叙利亚等支持恐怖主 义的国家一起继续试图颠覆黎巴嫩的民选政府，并继续在中东地区构成重大安全威胁。

由于我们成功地挫败了"基地"组织的行动能力，"基地"组织及其同夥进行了调整，把 更多的精力和资源放在宣传和传播误导信息上。他们对很多貌似独立的地方性组织机构 的行动加以利用和解释，以动员支持者和同情者，恐吓对手和影响国际舆论。恐怖分子 把信息战当作其主要活动。面对极端分子的宣传，国际社会尚需组织协调一致和有效配 置资源的反击。

总体来说，"基地"组织及其松散的结盟组织仍然是美国国家安全面临的最直接的威胁， 也是国际社会面临的巨大安全挑战。

"基地"组织的主要趋势

单个恐怖主义事件能够导致更广泛的冲突或为未来恐怖袭击建立模式。例如，2006年 2月22日伊拉克萨迈拉(Samarra)阿斯卡里(Askariya)清真寺的爆炸成为教派暴力的导火线， 改变了伊拉克战争的性质。由于恐怖主义在根本上是政治性的，因此，重大事件的政治 意义对确定有效的应对手段至关重要。所以，下文试图对一些趋势作出解释，即对具体 数据进行定性分析。

恐怖主义宣传战

如《2005年度恐怖主义形势报告》指出，国际社会瓦解恐怖主义领导层和行动能力的 成功导致"基地"组织把更大的重点放在传播误导信息和反西方的宣传方面。这一趋势在今 年加快了步伐，"基地"组织无所顾忌地利用地方群众的不满情绪，企图将自己描绘成一场 全球运动的先锋。"基地"组织仍保留了一些行动能力和对美国及其他明显的西方目标发动 大规模攻击的意图。但是整体来说， "基地"组织目前的重点是展开宣传战，即通过恐怖袭 击、叛乱活动、媒体广播、互联网宣传和颠覆活动削弱西方人民的信心和团结，给人造 成错觉，以为他们在从事的是一场强大的全球性运动。

恐怖主义的"传送带"

欧洲、中东和非洲移民人口、青年和疏离的少数族裔的激进化趋势仍在继续。但是越 来越多的迹象表明，这样的激进化过程不是偶然发生的，也不是因为这些群体天生容易 走极端。相反，恐怖分子和极端分子操纵利用疏离青年群体或移民群体的不满情绪，然 后利用这些情绪来破坏合法权威，制造动乱。

恐怖分子图谋操纵利用人们的不满情绪，把他们一步步拉入非法活动，以此来使他们 走入极端。这个过程可以用"传送带"来恰当地描述，恐怖分子通过这种方法使被疏离或感 到不满的群体接受极端主义观点，并逐步将他们变成同情者、支持者，乃至最终成为恐 怖主义网络成员。例如，在一些地区，"基地"组织和其他恐怖分子利用叛乱和社区冲突， 煽动激进化和招募人员，特别是利用互联网传递信息。打击这类行动时，我们不应把移 民和青年群体当作威胁的来源，而要把他们看作敌人颠覆活动的目标，因此需要对这些 群体提供保护和支持。这还要求社区领袖对社区内成员的所作所为承担责任和采取措施 反击极端分子的破坏活动。

新型敌人

上述表面事件突显出一个深层趋势：国际恐怖主义正在从传统形式(国会最初要求提 交《各国反恐怖主义形势报告》时的形式)转向更广泛和多方位的形式(跨国的非国家战争， 类似全球性暴乱)。我们进入了一个新的冲突时代，可能需要采用新模式和与以往时代所 不同的应对措施。

"基地"组织及其核心领导层代表了图谋将高度分散、半独立的行为体汇集起来加以利 用的全球行动网络。它公开地将自己描绘成一个跨国游击运动，在全球范围内应用典型 的叛乱战略。"基地"组织实施恐怖主义，但也采用颠覆破坏、宣传以及公开战争等手段， 图谋获取大规模毁灭性武器，以便给敌方造成最大的破坏。它勾结和利用一个规模更大 的、由地区、国家和地方行为体组成的较模糊社区──他们有着一些共同目标，但也有 各自的地方性日程。最后一点需要指出的是，它利用地区性和跨边境庇护所，在为政府 的应对行动设置障碍的同时，为自己的行动提供方便。

分散威胁

"基地"组织如果成功地召集大批极端主义行为体，它就能开始在更广阔的地域内执行 更频繁的恐怖袭击。因此，我们必须采取行动，通过国际合作、反宣传、反破坏、反暴 乱和传统的反恐措施来分散这一威胁。

分散威胁的做法可以打破利用民众的不满情绪进行操纵、将他们变成恐怖分子的链条 上的环节。其具体措施是为那些已经接受激进思想的人提供一条出路，为疏离的群体提 供申诉不满的正当途径，从而使他们不至加入恐怖组织。分散威胁的做法使"基地"组织无 法实现领导和整合全世界极端主义运动的主要目标。它虽然不能解除威胁，但有助于把 威胁降低至不太危险的局部层面，使各国政府和社区能够通过共同努力有效应对。

受信任的网络

这样的合作需要建立得到民众信任的网络来取代极端主义网络并将其边缘化。虽然抓 获和消灭关键的恐怖主义行为体是打击恐怖主义的根本，但是它可能产生有害效果。这 些行动不会解除威胁，并且，如果处理不当， 会适得其反。相反，我们必须努力建立人 们信任的由政府、公民及民间组织、多边机构和商业团体组成的网络，通过共同协作战 胜来自暴力极端主义的威胁。

这样的网络会在一段时间后帮助高危人口摆脱恐怖分子的操纵利用，并建立满足人民 需求和申诉不满情绪的机制，从而使恐怖分子边缘化。青年组织、教育网络、商业夥伴、 增强妇女权力、地方发展等举措都能发挥作用，政府可发挥辅助作用。

领导者、庇护所、基本条件

为了使这样的主动防范措施有效，必须挫败构成恐怖主义威胁的三个战略组成部份： 领导者、庇护所和基本条件。领导者具有煽动、动员和组织功能，具有象征意义。庇护 所──往往设在不受政府控制或政府控制不力的地区──提供培训、策划、融资和运作 支持的安全环境以及发动攻击的基地。庇护所可以是有形的或无形的。基本条件以不满 情绪和冲突为形式，是激进化的刺激因素。

把这种新的冲突看作一场全球叛乱活动意味着抑制叛乱的手段是打击新形式的跨国恐 怖主义的根本。这些手段包括：第一，以保护和确保人口安全为重点；第二，在政治上 和实际生活中将叛乱分子边缘化，运用有针对性的政治和发展措施赢得高危人口的支持 和合作，展开以精确情报为主导的特别行动，在最大限度地减少附带损失的前提下消灭 关键敌对势力。

统一部署国家力量

必须对包括外交、军事、经济和情报在内的国家力量的各个方面进行统一部署，实现 跨部门协调。恐怖威胁的意识形态和心理层面至少与其物质层面同样重要，因此，必须 妥善分配资源和协调应对措施。因此，国家的军事力量在这项努力中仅仅发挥辅助性作 用，重点在于非军事影响。

由于敌人是在对当权者不满的人口中滋生的非国家行为体，因此民间努力与国家的行 动至少同样重要。公民外交、文化活动、个人之间的联系、经济合作与发展、新闻媒体 以及学术界资源的应用都是应对措施的关键组成部份。鼓励、动员和支持这些民间主导 的活动是领导层在新环境中面临的关键任务。

承诺──成功之关键

9·11事件以来的经验表明，成功应对暴力极端主义的关键在于政府承诺与其他政府、 国际社会、民间组织、本国公民及移民人口共同努力。

只要政府展开合作、建立民众信任的网络、争取人民在知情基础上的积极支持、进行 满足人民需求的有效而合法的治理、与国际社会密切协作，那么来自恐怖主义的威胁便 显著减少。而在政府缺乏与邻国合作和争取本国人民支持的承诺的地方，恐怖主义和被 恐怖分子利用的动荡及冲突就仍然是威胁的重要来源。