Глобальные усилия по прекращению финансирования террористической деятельности
Джимми Гурули,
Профессор Факультета права Нотр-Дамского университета
Для достижения окончательного успеха в борьбе с теми, кто готов совершать террористические акты, требуется активная поддержка всех стран, утверждает Джимми Гурули, профессор факультета права Нотр-Дамского университета, который в первые два года администрации Буша занимал пост заместителя министра финансов. По словам Гурули, международные альянсы против терроризма имеют решающее значение, поскольку подавляющая часть террористических активов и денег находится за пределами США: "Сети финансирования террористической деятельности имеют глобальный характер, поэтому усилия по выявлению этих средств и пресечению доступа к ним террористов также должны носить глобальный характер".
После терактов 11 сентября 2001 года одной из важных составляющих стратегии борьбы с терроризмом правительства США стало выявление, подрыв и уничтожение финансовых сетей террористических организаций. Глобальные усилия по прекращению финансирования террористической деятельности в основном представляют собой превентивную стратегию. Попросту говоря, если США при поддержке международного сообщества будут в состоянии воспрепятствовать переводу средств, необходимых для финансирования терактов, они смогут предотвратить совершение будущих терактов и одновременно предотвратить убийство тысяч мирных людей.
В своей речи 24 сентября 2001 года Президент Джордж У. Буш четко заявил о том, что война с терроризмом будет вестись на финансовом "фронте":
"Сегодня мы нанесли первый удар по финансовому фундаменту глобальной сети террора... Чтобы одержать победу в войне с террористами, мы будем использовать все имеющиеся в нашем распоряжении ресурсы, все дипломатические средства, все разведывательные средства, все правоохранительные средства, все наше финансовое влияние. Мы будем морить террористов "финансовым голодом", натравливать их друг на друга, изгонять их из их укромных убежищ и предавать правосудию".
Правовое основание для антитеррористической деятельности США
23 сентября 2001 года Президент распорядился нанести первый удар по тем, кто финансирует террор, издав Правительственное распоряжение № 13224. Этот официальный документ, изданный в соответствии с Законом о чрезвычайных международных экономических полномочиях, объявил национальное чрезвычайное положение в связи с совершением террористических актов против США иностранными террористами и исходящей от них угрозой терроризма. Он позволяет США замораживать активы, находящиеся в юрисдикции США, и запрещает американцам совершать сделки с определенными лицами и организациями на основании их связей с террористами или террористическими организациями. В частности, распоряжение разрешает блокировать все американские активы и сделки иностранных граждан, групп и юридических лиц, которые, по определению Президента, Государственного секретаря или министра финансов США, совершают террористические акты, угрожающие национальной безопасности, внешней политике или экономике США, или представляют значительный риск совершения таких терактов. Распоряжение также позволяет блокировать имущество лиц, которые, как установлено, оказывают поддержку или иным образом связаны с любыми из этих иностранных лиц, и запрещает американцам вести бизнес с этими лицами. Правительственное распоряжение № 13224 включает в себя приложение, в котором приводится список из 27 организаций и граждан, чьи активы подлежат блокированию вследствие их связей с террористами.
Результаты
В соответствии с Правительственным распоряжением № 13224 были заблокированы активы 281 физического и юридического лица в объеме 138 млн. долл. К ним относятся активы лидеров различных организаций, таких как Усама бин Ладен, его ключевые помощники, а также террористы-боевики, лица, финансирующие терроризм, и посредники террористов на всем земном шаре. Кроме того, Правительственное распоряжение относится ко всем международным террористам, включая террористическую организацию "Аль-Кайда", а также другие террористические организации, включая, в частности, "Реальную ИРА", "Светлый путь", "ЭТА", "Восточно-Туркестанское исламское движение", "Хамас" и "Хизбаллу". 36,4 млн. долларов из 138 млн. долларов заблокированных активов были заблокированы в США до июля 2003 года. Международное сообщество заблокировало активы в размере 101,6 млн. долл.
Однако прогресс в войне с финансированием террористической деятельности не следует измерять исключительно в миллионах долларов заблокированных активов. В результате процесса публичного обнародования имен и организаций террористов возможность пользоваться международной банковской системой стала для них небезопасной. Поэтому террористы вынуждены прибегать к нетрадиционным, менее надежным и более легко выявляемым способам совершения денежных переводов в глобальных масштабах.
Эти усилия по борьбе с финансированием терроризма также оказали сдерживающее влияние. Многие из тех, кто прежде оказывал финансовую поддержку терроризму, прекратили делать это из страха быть причисленными к террористам и лишиться доступа к своим банковским счетам. Кроме того, были ликвидированы целые сети финансирования террористов, что значительно затруднило террористическим организациям сбор средств для финансирования террористических операций. Например, в ноябре 2001 года США заблокировали активы международного фонда "Благодеяние" - коррумпированной исламской благотворительной организации, которая на протяжении многих лет перечисляла деньги "Аль-Кайде".
Международные усилия
Сети финансирования террористической деятельности имеют глобальный характер, поэтому усилия по выявлению этих средств и пресечению доступа к ним террористов также должны носить глобальный характер. Кроме того, поскольку подавляющая часть террористических активов, денежных потоков и доказательств находится за пределами США, решающее значение имеют международные альянсы против терроризма. Признавая важность международного сотрудничества, США действуют не только через ООН, блокируя активы, но и через многосторонние организации и на двусторонней основе, продвигая международные стандарты и утверждая протоколы для борьбы с финансированием террористической деятельности. Следует также отметить, что в настоящее время 172 страны и юрисдикции издали распоряжения о блокировании активов некоторых или всех юридических и физических лиц, включенных в список финансовых пособников террористов Министерства финансов США.
ООН
ООН играет ключевую роль в глобальной стратегии пресечения доступа террористов к источникам финансирования. 28 сентября 2001 года Совет Безопасности ООН единогласно принял Резолюцию № 1373, требующую, чтобы все государства-члены "без промедления заморозили фонды и другие финансовые активы или экономические ресурсы лиц, которые совершают или пытаются совершать террористические акты".
16 января 2002 года Совет Безопасности принял Резолюцию № 1390, которая изменяет и продлевает действие международных санкций против "Талибана", Усамы бин Ладена и "Аль-Кайды", предусмотренные Резолюциями №№ 1267 (1999 года) и 1333 (2000 года). Резолюция № 1267 была принята 15 октября 1999 года и предусматривала введение санкций против "Талибана" путем замораживания фондов и других финансовых ресурсов этого движения и любых юридических лиц, находящихся в его собственности или под его управлением. 19 декабря 2000 года Совет Безопасности принял Резолюцию № 1333, требующую от государств-членов "без промедления" заморозить фонды и прочие финансовые активы пособников "Аль-Кайды" и Усамы бин Ладена.
В соответствии с Резолюцией № 1267 также был учрежден Комитет ООН по санкциям в составе всех членов Совета Безопасности, который оказался весьма полезным инструментом для "интернационализации" деятельности по замораживанию активов "Талибана", Усамы бин Ладена, "Аль-Кайды" и тех, кто с ними связан. Названия и имена преследуемых юридических и физических лиц представляются Комитету по санкциям для включения в список террористов и тех, кто их финансирует. После включения того или иного названия или имени в список ООН государства-члены Совета Безопасности обязаны заморозить фонды и активы соответствующего юридического или физического лица, находящиеся на их территории.
США тесно сотрудничают с Комитетом по санкциям. Например, прежде чем внести имена физических лиц и названия юридических лиц в публичный список террористов и их пособников в соответствии с Правительственным распоряжением № 13224, Министерство финансов США через Миссию США в ООН представляет их на рассмотрение Комитета по санкциям. Если ни один из членов Комитета не возражает, эти имена и названия вносятся в список ООН, а их активы во всем мире блокируются.
Европейский союз
Европейский союз и США тесно сотрудничают в том, чтобы лица, классифицированные как финансовые пособники террористов одной стороной, были аналогичным образом классифицированы и другой стороной. Например, в августе 2002 года Италия присоединилась к США в представлении на рассмотрение Комитета ООН по санкциям имен и названий 25 физических и юридических лиц, связанных с "Аль-Кайдой", с тем, чтобы их активы были заморожены во всем мире. Кроме того, в феврале 2002 года США присоединились к Испании в классифицировании как террористов и их пособников 21 физического лица, связанного с баскской террористической группировкой "ЭТА".
"Большая семерка" и "Большая восьмерка"
Министры финансов и руководители центральных банков стран "большой семерки" (в которую входят США, Япония, Германия, Франция, Великобритания, Италия и Канада) играют важную роль в борьбе с финансированием терроризма. 6 октября 2001 года "Большая семерка" обнародовала свой "план действий". В апреле 2002 года она представила ООН список 10 физических лиц, активы которых во всем мире подлежат замораживанию, а в сентябре 2002 года опубликовала доклад об исследовании финансирования террористической деятельности за год.
В июне 2002 года министры иностранных дел "Большой восьмерки" (в которую входят страны "Большой семерки" плюс Россия) одобрили пересмотренный набор рекомендаций о борьбе с терроризмом, которые включали в себя приверженность полной реализации Резолюции Совета Безопасности ООН № 1373 и восемь специальных рекомендаций Специальной комиссии по финансовым операциям (ФАТФ) в отношении борьбы с финансированием террористической деятельности.
ФАТФ
Еще одним добрым примером международного сотрудничества в войне с финансированием террористической деятельности служит работа Специальной комиссии по финансовым операциям (ФАТФ). ФАТФ представляет собой головную международную организацию, занимающуюся утверждением правовых и регулятивных норм и стратегий по борьбе с отмыванием денег. Созданная "Большой семеркой" в 1989 году, ныне ФАТФ разрослась до 31 государства-члена, охватив пять континентов. Основополагающий документ ФАТФ - "40 рекомендаций ФАТФ", включающий набор международных норм, призванных создать действенный режим борьбы с отмыванием денег.
После терактов 11 сентября 2001 года ФАТФ расширила свой мандат, включив в него борьбу с финансированием террористической деятельности. В частности, ФАТФ сформулировала восемь специальных рекомендаций, которые вместе с "40 рекомендациями ФАТФ" определяют основные рамочные правила обнаружения, предотвращения и подавления источников финансирования терроризма. Одна из восьми специальных рекомендаций призывает страны ввести в действие законы о конфискации денежных средств, предназначенных для финансирования терроризма. ФАТФ осуществляет мониторинг соблюдения своих рекомендаций. Она предложила своим членам, а также странам, не входящим в ее состав, заполнить анкету о соблюдении этих рекомендаций и оценивает потребности этих стран в технической помощи.
Недавно ФАТФ создала Рабочую группу по борьбе с финансированием террористической деятельности для руководства деятельностью ФАТФ по борьбе с финансированием террористов. В настоящее время эта Рабочая группа функционирует под председательством США и Испании.
Двусторонние усилия
США ведут борьбу с финансированием террористической деятельности и на двусторонней основе совместно с некоторыми другими странами. Например, в результате совместных усилий с ближневосточными странами в Объединенных Арабских Эмиратах, Бахрейне, Египте и Катаре были приняты законы о борьбе с отмыванием денег. В Кувейте и Саудовской Аравии были созданы государственные организации по надзору за благотворительной деятельностью и предотвращению злоупотребления финансовыми пожертвованиями. Кроме того, в сентябре 2002 года Саудовская Аравия присоединилась к США в представлении на рассмотрение Комитета ООН по санкциям имени одного саудовского сторонника "Аль-Кайды" с тем, чтобы заморозить его активы во всем мире.
Будущие проблемы
Сейчас, когда приближается вторая годовщина ужасных терактов 11 сентября 2001 года, главная задача заключается в том, чтобы укрепить успешные антитеррористические инициативы и разработать новые, творческие стратегии, направленные на то, чтобы лишить террористов доступа к источникам финансирования. Международное сообщество должно и дальше играть главенствующую роль в этих усилиях. Наконец, исламские страны-доноры должны взять на себя руководящую роль в разработке стратегий, процедур и нормативных актов для регулирования исламской благотворительной деятельности и недопущения ее использования для финансовой поддержки актов террора.
Мнения, высказанные в данной статье, не обязательно отражают мнение или политику правительства США.