Борьба с терроризмом включает целый ряд действий, выходящих за рамки строгого определения понятия "контртеррористические меры"; она состоит из эффективного использования методов дипломатии, правоохранительных мер, инструментов финансового контроля, военной силы и сбора разведывательной информации, говорит Пол Р. Пиллар, сотрудник Национального совета по разведке, специалист по Ближнему Востоку и Южной Азии. "Любой из инструментов борьбы с терроризмом предполагает определенные трудности. Еще труднее использовать их вместе. Между тем именно применение их во всей совокупности имеет решающее значение для успешной борьбы с терроризмом".

Каждый инструмент, используемый в борьбе с терроризмом, полезен по-своему, но в то же время его применение имеет существенные ограничения. Поэтому в борьбе с терроризмом должен использоваться весь набор имеющихся инструментов, так как ни один из них сам по себе не дает возможности до конца решить задачу. Кампания борьбы с терроризмом должна быть такой же многообразной, как и сам терроризм.

Борьба с терроризмом включает в себя гораздо более широкий набор усилий, чем те, которые непосредственно подпадают под определение "контртеррористические меры". Еще до того, как события 11 сентября превратили эту сферу в предмет всеобщего внимания и озабоченности в Соединенных Штатах, контртеррористические меры представляли собой совокупность усилий множества самых разных департаментов и организаций. Эти меры включают дипломатию, задача которой состоит в согласовании действий, предпринимаемых в данной области правительствами иностранных государств. Они включают расследования, проводимые разными правоохранительными органами, а также связанную с этим правовую деятельность по уголовному преследованию совершивших преступления террористов. Они подразумевают работу органов финансового контроля, направленную на пресечение финансирования терроризма. Иногда, как об этом свидетельствует военная операция союзников, начатая в небе над Афганистаном в октябре 2001 года, они включают в себя и применение военной силы. Одним из важных слагаемых контртеррористических мер выступает также и сбор информации разведывательными органами. Все эти функции, направленные на активное противодействие операциям террористов, дополняют собой усилия частного сектора и государственных структур разных уровней, направленных на защиту от террористических актов.

Дипломатия

Дипломатия имеет важнейшее значение в борьбе с современным международным терроризмом, который во многих отношениях не признает границ между государствами. В пределах досягаемости террористических групп оказываются все новые районы земного шара. Борьба с сетью террористических групп, подобной той, в которую входит возглавляемая Усамой бин Ладеном организация "Аль-Кайда", требует совместных усилий многих государств, поскольку деятельностью этой сети охвачены территории многих стран. Эффективная дипломатия, направленная против терроризма, выполняет роль своего рода цементирующего состава, который соединяет эти усилия в единое целое, не давая им приобрести фрагментарный характер. Формирование контртеррористической коалиции после совершенных 11 сентября террористических актов стало самым последним и наглядным подтверждением того, что помощь зарубежных партнеров нужна Соединенным Штатам в противодействии даже тем угрозам, которые направлены исключительно против Соединенных Штатов.

Дипломатия, противостоящая терроризму, – обязанность не только профессиональных дипломатов, работающих в министерствах иностранных дел. Должностные лица, выполняющие другие функции, связанные с контртеррористическими мерами, при решении поставленных задач должны сотрудничать по разным направлениям со своими зарубежными коллегами. Так, регулирующим органам, отвечающим за безопасность гражданской авиации и других видов транспорта, приходится выполнять, по сути дела, дипломатическую функцию при координации деятельности подчиненных им систем безопасности с деятельностью аналогичных систем за рубежом. То же самое приходится делать и руководителям таможенных и иммиграционных служб.

В большинстве случаев сотрудничество в различных отраслях осуществляется на двусторонней основе, однако многосторонняя дипломатия тоже способна внести свой вклад в общее дело. Она может обеспечить согласованное санкционирование мер, которые обладали бы меньшей степенью легитимности в случае применения их отдельно взятым государством. Именно так обстояло дело с резолюциями Совета Безопасности ООН (начиная с принятой в 1999 году резолюции 1267) в отношении поддержки режимом "Талибан" обосновавшихся в Афганистане террористов. Более того, многосторонняя дипломатия – включая резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и десять международных конвенций о борьбе с терроризмом, – укрепляет международные нормы, применяющиеся мировым сообществом в отношении терроризма. Некоторые из этих конвенций, например, те, что касаются угона самолетов, создают основу для практического сотрудничества в тех сферах, где национальные юрисдикции могут пересекаться.

Пределы эффективности дипломатии как инструмента борьбы с терроризмом очевидны. Заключение договора или принятие резолюции ООН не оказывает прямого действия на поведение террористов. С другой стороны, дипломатия подкрепляет собой эффективность остальных инструментов – за счет формирования более широкой базы моральной поддержки или путем создания международной правовой основы для их применения.

Уголовное право

Привлечение террористов к уголовной ответственности представляет собой один из тех инструментов борьбы с терроризмом, которым придается особенно серьезное значение. Соединенные Штаты подчеркивают, что предание террористов справедливому суду является одним из важнейших принципов, заложенных в основу проводимой США политики борьбы с терроризмом. Важную роль в этом деле выполняют и суды других стран. Так, шотландский суд, выездная сессия которого состоялась в Нидерландах, судил двух лиц, обвиненных во взрыве рейса 103 авиакомпании "Пан Америкэн" в 1988 году.

Использование системы уголовного правосудия способствует снижению террористической активности разными путями. Само собой ясно, что наказание в виде пожизненного тюремного заключения (или смертной казни) лишает террориста возможности продолжать террористическую деятельность. Перспектива поимки и наказания может удержать других террористов от совершения террористических акций. Но если даже это не возымеет сдерживающего эффекта, остающиеся на свободе террористы будут чувствовать себя более ограниченными в своих действиях, зная, что они объявлены в розыск. Драматичность и публичный характер судебного процесса могут способствовать усилению поддержки борьбы с терроризмом со стороны общественности, демонстрируя решимость правительства вести борьбу с террористами и вдохновляя правительства других стран на проведение аналогичной политики.

Недостаток применения системы уголовного правосудия к террористам состоит в том, что перспектива поимки и наказания не оказывает сдерживающего влияния на некоторых террористов. Такая перспектива, разумеется, не имеет значения для террористов-самоубийц, а в некоторых случаях и других исполнителей низшего уровня, которыми движут идеологические установки и отчаяние. Террористических лидеров высокого уровня, которые, как правило, находятся достаточно далеко от места преступления и которых не так легко поймать, может и вовсе не заботить дальнейшая судьба их подручных.

Совершение правосудия над террористом связано также с трудностями практического характера, которые состоят в необходимости собрать достаточно убедительную для его осуждения доказательственную базу. По крайней мере, в судах США человек не может быть осужден как террорист, если против него имеется лишь предоставленная органами разведки или полицией информация, позволяющая иметь некую степень уверенности в том, что он террорист. Прямые доказательства, которые свидетельствовали бы о принятии лидерами террористов соответствующих решений или отдаче ими приказов, получить особенно сложно. Поскольку международные террористические группы планируют свои действия и принимают решения в разных местах, значительная часть подготовки к совершению террористического акта происходит за пределами страны, в которой совершается террористический акт, то есть вне юрисдикции органов, ведущих следствие по факту его совершения.

Необходимость в международном сотрудничестве в вопросах применения к террористам методов уголовного правосудия самоочевидна. Это подразумевает не только сбор доказательств для предъявления суду, но и экстрадицию или передачу находящихся в розыске лиц для совершения суда над ними в той стране, где против них выдвинуты обвинения.

Рычаги финансового контроля

Тот факт, что подготовка и транспортные расходы исполнителей совершенных в сентябре террористических актов были соответствующим образом профинансированы, усиливает значение мер по пресечению финансовой поддержки террористов. В Соединенных Штатах для борьбы с терроризмом применяются два вида финансового контроля: замораживание активов, принадлежащих террористам, террористическим группам и государствам-спонсорам терроризма, и наложение запрета на оказание террористам материальной поддержки. Денежные средства также стали предметом недавнего многостороннего соглашения о борьбе с терроризмом: Конвенции о пресечении финансирования терроризма, которая была открыта для подписания в январе 2000 года.

В борьбе с источниками финансирования терроризма возникают две основные проблемы. Во-первых – хотя финансирование и было важным слагаемым совершенных в сентябре захватов авиалайнеров – в большинстве случаев совершение актов терроризма не требует масштабного финансирования. Для этого требуется меньше денег, чем для организации наркобизнеса, незаконной торговли оружием и некоторых других видов транснациональной преступной деятельности. Вторая проблема состоит в том, что потоки денежных средств, идущих на финансирование терроризма, чрезвычайно трудно отследить. Открытие счетов на подставных лиц, использование услуг финансовых посредников и смешивание денежных средств, используемых в законных и незаконных целях, служат обычной практикой. Значительные денежные суммы перекачиваются по неформальным каналам, находящимся за пределами официальной банковской системы.

Несмотря на эти трудности, работа по противодействию финансовым операциям террористов может быть усилена. Созданное при Министерстве финансов США Управление контроля над зарубежными активами (УКЗА) направляет усилия США в данной области, хотя значительная часть финансовой активности даже тех групп, которые действуют против Соединенных Штатов, происходит за пределами юрисдикции США. Создание правительствами других стран аналогичных УКЗА структур и тесное сотрудничество таких подразделений друг с другом могло бы стать еще одним препятствием для финансовой деятельности террористов.

Применение военной силы

Современные снаряды, оснащенные системами точного наведения, позволяют вооруженным силам действовать более избирательно, что превращает военную силу в более эффективный, хотя и относительно редко применяемый инструмент борьбы с терроризмом. В течение последних тридцати лет несколько стран с разной степенью успеха применяли военную силу для освобождения заложников. В новейшей истории военная сила применялась в качестве инструмента возмездия за акты терроризма. Соединенные Штаты использовали свои вооруженные силы в качестве ответа на террористические акты, совершенные Ливией в 1986 году, Ираком в 1993 году и Усамой бин Ладеном в 1998 году.

Военный удар – наиболее сильная из всех контртеррористических мер и самая наглядная демонстрация решимости победить терроризм. Главный недостаток применения военной силы заключается в том, что, в отличие от традиционных военных объектов, принадлежащие террористам объекты не представляют собой крупные стационарные цели, которые можно было бы легко уничтожить. Сегодня, когда угроза терроризма исходит в значительно большей степени от групп, чем от государств, число целей, нанесение ударов по которым могло бы нанести ущерб силам и средствам террористов или сдержать их дальнейшие действия, стало еще меньше.

Военные операции, начатые в октябре на территории Афганистана вооруженными силами США и Великобритании, отличаются от всех других военных операция, направленных против террористов. Они представляют собой не просто акт возмездия, а попытку очистить от скверны терроризма его главное прибежище. Учитывая цели и масштабы этой кампании, можно говорить о том, что она возымеет намного более значительный эффект, чем любая подобная военная кампания в прошлом. Результаты проводимой сейчас в Афганистане кампании могут оцениваться, исходя из политических и военных событий, которые должны еще произойти. Но даже в случае успеха эти военные операции не затронут напрямую те входящие в организацию "Аль-Кайда" группы, которые находятся за пределами Афганистана, и поэтому должны стать частью более широких контртеррористических усилий, направленных на искоренение этих групп.

Разведка

Сбор и анализ разведывательных данных представляет собой наименее очевидный, но в некоторых отношениях самый важный инструмент борьбы с терроризмом, поэтому разведку справедливо называют "первой линией обороны" против терроризма. Однако и этот инструмент имеет свои ограничения, главное из которых состоит в том, что конкретные тактические разведданные, с помощью которых можно было бы разрушать заговоры террористов, удается получать крайне редко. Получение информации, которая могла бы сразу стать основанием для практических действий, затруднено, поскольку для этого необходимо проникать в состав малочисленных, подозрительно относящихся к аутсайдерам и тщательно следящих за своей оперативной безопасностью террористических групп.

Значительная часть разведданных о террористических группах носит фрагментарный, неоднозначный и часто сомнительный характер. В связи с этим анализ таких данных приобретает такое же важное значение, как и их сбор. Органы разведки не столько создают отчетливую картину готовящихся террористами операций, сколько дают стратегический вектор, указывающий, какие группы представляют собой наибольшую угрозу, когда и где может возникнуть наибольшая опасность, какие цели и какая тактика их поражения могут быть выбраны.

Ограничения разведки в контексте контртеррористической деятельности состоят в том, что полученные разведывательными органами данные нельзя считать стопроцентно надежным указателем местонахождения угроз. С другой стороны, трудно переоценить ту ориентирующую роль, которую играет такая информация в вопросах оценки связанного с терроризмом риска – от обеспечения безопасности отдельных объектов до принятия более масштабных решений о распределении ресурсов в осуществлении мер по борьбе с терроризмом – равно как и ее важнейшее значение для функционирования всех остальных инструментов.

Сочетание различных мер борьбы с терроризмом

Инструменты, о которых шла речь выше, должны хорошо сочетаться друг с другом. При продуманном использовании их в совокупности они могут дать больше, чем просто суммарный результат. Но если координация отсутствует, они могут мешать друг другу. Так, применение уголовного права может войти в противоречие со сбором разведывательной информации, а военные действия – помешать выполнению правоохранительными и разведывательными органами поставленных перед ними задач.

Соединенные Штаты осуществляют повседневную координацию всех элементов контртеррористической деятельности через подведомственные комитеты, обмен специалистами и другие формальные и неформальные механизмы, сосредоточенные в Совете национальной безопасности и используемые при посредстве Государственного департамента, Министерства обороны, Министерства юстиции, Министерства финансов, разведывательных органов и других структур. Каждое правительство выбирает для себя оптимальную конфигурацию механизмов координации мер по борьбе с терроризмом, но в любом случае эффективная координация строится на трех принципах. Во-первых, необходимо подключить к этой работе все соответствующие министерства или организации – в том числе и те, которые отвечают за военные вопросы, внутреннюю безопасность, разведывательную деятельность и внешнюю политику. Во-вторых, руководство должно осуществляться из центра, например из министерства или структуры, эквивалентной Совету национальной безопасности США. И, в-третьих, различные структуры, участвующие в этой работе, должны выработать привычку к повседневному взаимодействию друг с другом, которая постепенно станет их второй натурой и обязательно принесет плоды, когда разразится кризис.

С использованием любого из инструментов борьбы с терроризмом связаны определенные трудности. Еще труднее использовать их вместе. Между тем, именно применение их в совокупности имеет решающее значение для успешной борьбы с терроризмом.

К началу страницы | Внешняя политика США, ноябрь 2001 года - Содержание
Электронные журналы | Домашняя страница