M. Paul Collier est professeur d’économie, directeur du Centre d'étude des économies africaines de l’université d’Oxford et l’auteur de divers ouvrages, dont The Bottom Billion: Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It (Oxford University Press, 2007) qui porte sur les raisons pour lesquelles les pays très pauvres n'arrivent pas à s'en sortir et sur ce que l'on peut faire à ce sujet.

À une certaine époque, l’aide était simple. Il y a trente ans, elle était dispensée essentiellement dans le cadre de projets, dont la plupart portaient sur l’infrastructure. La situation a pris une nouvelle tournure en partie parce que les organismes d’aide ont pris conscience de son caractère fongible. En réalité, les fonds alloués ne servent pas vraiment à financer les projets auxquels ils sont ostensiblement liés parce que l'État bénéficiaire, dans bien des cas, aurait effectué ces projets en employant ses propres recettes fiscales. Au bout du compte, ce qui est financé, c’est le projet que l'État décide de mettre en chantier maintenant qu’il en a les moyens, grâce aux fonds débloqués par les donateurs. Quand l’aide revêtait cette forme, les bailleurs de fonds n’avaient aucune influence sur la décision de l'État bénéficiaire.

En outre, les donateurs ont fini par comprendre que la réussite des projets dépendait dans une grande mesure du contexte des orientations du gouvernement de l'État bénéficiaire : autrement dit, de la direction économique que celui-ci imprime au pays. Du coup, l’aide s’est trouvée liée aux orientations : les donateurs se déclaraient prêts à apporter des concours financiers aux gouvernements qui accepteraient en contrepartie de modifier leur politique dans certains domaines. La formule n’a pas fait mouche. De fait, elle n’était pas compatible avec le principe fondamental selon lequel un gouvernement doit être responsable devant le peuple. Si c’étaient les bailleurs de fonds qui réglaient la musique, les citoyens ne pouvaient pas vraiment tenir le gouvernement responsable des éventuelles fausses notes. Qui plus est, les gouvernements bénéficiaires n’avaient pas de mal à tirer la couverture à eux. Le gouvernement kényan, par exemple, a « vendu » la même réforme cinq fois à la Banque mondiale en l’espace de quinze ans ! De leur côté, les donateurs n’étaient pas très motivés pour faire respecter les conditions stipulées parce que le personnel chargé des dossiers était pressé de part et d’autre de décaisser les fonds.

De nouvelles façons d’envisager l’aide

Cette conditionnalité par politique imposée n’a pas entièrement disparu, mais de profonds changements sont apparus au cours des dix dernières années. L’un d’eux concerne « les concours budgétaires » dont l’octroi est subordonné à l'obtention de résultats et non à l’engagement de modifier la politique suivie. C’est ainsi que l’Association internationale de développement (IDA), la filiale de la Banque mondiale qui aide les pays les plus pauvres de la planète, attribue son aide. Les concours budgétaires sont des fonds que le gouvernement bénéficiaire dépense comme bon l’entend ; ils représentent une source de revenus pour le budget. L’octroi d’un concours budgétaire suppose la conformité des préférences du gouvernement bénéficiaire et de celles du donateur : c’est dire que les orientations du premier sont jugées satisfaisantes par le second.

Une autre évolution importante et connexe tient aux notions d’ « appropriation » et de « participation de la population ». L’aide attribuée conformément au Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) suppose que le gouvernement fait participer la population d’une façon ou d’une autre à l’élaboration d’un document (le CSLP) qui énonce les propositions du gouvernement. Les bailleurs de fonds décident alors de fournir ou non des crédits sur la base de ce document au lieu de négocier l'adoption d'une politique particulière. La Société du compte du millénaire (Millenium Challenge Corporation ou MCC), qui est un organisme public des États-Unis, opère plus ou moins de la même façon puisqu’elle évalue les dépenses proposées par le gouvernement à la lumière des objectifs atteints en matière de gouvernance.

Cela revient peu à peu à imposer la gouvernance, et non plus une politique donnée, comme conditionnalité de l’aide. Alors que la conditionnalité par politique imposée dicte des orientations à un gouvernement, la conditionnalité par gouvernance imposée se propose d’accroître la responsabilité du gouvernement envers ses citoyens. Par exemple, elle peut poser la transparence du budget comme condition afin que les citoyens puissent comprendre l’usage qui est fait non seulement de l’aide versée, mais aussi des recettes fiscales. Une telle approche peut avoir un modeste effet d’incitation en faveur de l’amélioration de la gouvernance, mais elle vise principalement à distinguer les gouvernements les uns des autres de façon à faire bénéficier de l’aide ceux qui suivent déjà, pour quelque raison que ce soit, de bonnes pratiques de gouvernance.

Si les concours budgétaires, la MCC et l’appropriation par le pays lui-même constituent de bonnes stratégies quand les préférences des donateurs et celles du gouvernement concordent bien, elles ne conviennent manifestement pas quand celles-ci divergent. Par exemple, si le bailleur de fonds estime que l'ordre de priorité en matière budgétaire d’un gouvernement privilégie une élite ou les agents du secteur public au détriment des petites gens, il serait ridicule de lui donner de l’argent en le laissant libre de le dépenser à sa guise. À l’heure actuelle, il n’existe pas de dispositif satisfaisant pour fournir une aide importante dans ces circonstances difficiles. En règle générale, quand la politique suivie et la gouvernance sont médiocres, les besoins des simples citoyens sont particulièrement prononcés, ce qui explique la vive tension entre les nécessités qui se font jour et ce que l’on peut espérer accomplir en apportant une aide importante à un gouvernement. C’est souvent après un conflit que ce dilemme revêt un caractère très aigu, à la suite de l’effondrement de la fonction publique alors que les mécanismes de prestations qui restent en place sont entachés de corruption et d’inefficacité.

Une formule récente consiste à affecter des fonds à des postes bien précis, en général dans le domaine de la santé, et à se servir de ces fonds pour financer des programmes ponctuels élaborés par le gouvernement bénéficiaire. Le donateur espère inciter le gouvernement à utiliser judicieusement l’aide qu’il lui fournit en le menaçant de ne pas renouveler son financement si les objectifs ne sont pas atteints. Il s’agit donc de se concentrer sur des résultats précis et non sur les orientations. L’un des inconvénients de cette formule, c’est que les gouvernements bénéficiaires relativement faibles ne disposent pas des mécanismes qui leur permettraient d’obtenir les résultats escomptés, et ce n’est pas en leur donnant des fonds par à-coups qu’on les aidera à construire leur capacité. Un deuxième obstacle, c’est que les gouvernements ou les agents publics qui opèrent dans un environnement de gouvernance médiocre risquent d’avoir l’habitude de saisir les occasions à mesure qu’elles se présentent et, partant, d’être indifférents à la menace de la perte ultérieure du financement. Dès lors, l’approche axée sur la spécialisation des fonds pourrait bien se heurter aux mêmes obstacles que la stratégie des concours budgétaires ; elle se révèle excellente dans les situations relativement bonnes, mais elle laisse à désirer dans les pays les plus nécessiteux.

Tendre la main aux plus démunis

Une autre formule qui est sur le point d’être appliquée à titre expérimental par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a été mise au point précisément dans l’optique des situations les plus difficiles. Elle propose d’utiliser les apports d’aide pour financer des mécanismes extra-gouvernementaux concernant la prestation de services essentiels. Par exemple, l'aide au secteur de l'enseignement pourrait être accordée à des églises qui administrent déjà des établissements scolaires, lesquels pourraient alors prendre une nouvelle ampleur. Dans une certaine mesure, c’est déjà ce qui se fait dans le cadre du programme des fonds sociaux de la Banque mondiale. Il convient cependant de noter que ces fonds ne financent généralement que le coût en capital d’un projet, autrement dit la construction d’une école, mais pas ses dépenses de fonctionnement. En règle générale, du reste, ces programmes sont de faible envergure.

L’idée fondamentale, c’est que de nombreux fournisseurs en dehors du secteur public pourraient prétendre à des apports d’aide ; parmi ces fournisseurs figurent notamment des ONG locales et internationales, des entreprises à but non lucratif et des entreprises à but lucratif. Ce que j’appelle les « autorités indépendantes de service » (Independent Service Authorities ou ISA) s’inspire de cette formule. Une ISA serait un organisme du gouvernement qui ne ferait pas partie de la fonction publique. Au lieu de fournir elle-même des services, elle serait habilitée à conclure des contrats avec des ONG et des entreprises prestataires dont elle surveillerait les résultats. Même en faisant partie du gouvernement, elle aurait un caractère participatif, et des représentants de la société civile et des donateurs en seraient membres. Ainsi les citoyens (y compris les médias à l’échelon local) et les bailleurs de fonds auraient-ils accès aux évaluations de ses résultats. Le gouvernement serait donc davantage responsable devant le peuple, tandis que les donateurs seraient en mesure de diriger des apports financiers importants là où les besoins sont particulièrement pressants et en ayant relativement bon espoir que les fonds seront utilisés à bon escient.

Par ailleurs, les secteurs jugés prioritaires se ressentent de l’air du temps. Il y a trente ans, c’était l’infrastructure qui tenait le haut du pavé. Au cours des dix dernières années, les secteurs sociaux, tels la santé et l’enseignement, ont largement pris la relève et, dans ce groupe, les systèmes de prestations primaires, autrement dit les dispensaires et les écoles primaires en milieu rural, sont privilégiés. Cette évolution s’explique en partie par la conviction, erronée, selon laquelle l’infrastructure serait financée par le secteur privé et en partie aussi par le fait que les ONG, qui doivent mobiliser des fonds par elles-mêmes, ont décidé de faire davantage appel aux sentiments et de toucher la corde sensible des habitants des pays développés. Les aspects photogéniques du développement, en particulier tous ceux qui concernent directement les jeunes enfants, ont ainsi pris de l’importance. Par la force des choses et sous l’effet de ces pressions, l’aide s’est trouvée probablement moins axée sur un programme de croissance stratégique : le nombre des écoles primaires a augmenté, celui des centrales électriques a diminué. De nos jours, la mode a encore changé et c’est l’agriculture, généralement liée aux inquiétudes sur l’approvisionnement alimentaire, qui a pris le relais de la santé et de l’enseignement. Si l’augmentation récente des cours mondiaux des produits agricoles contribue à justifier cette tendance, le fait est qu’elle servira plus à répondre à des besoins humanitaires à court terme qu’à satisfaire des objectifs stratégiques à long terme.

Par-delà les aspects photogéniques

Une dernière catégorie de questions concerne la coordination entre bailleurs de fonds. À mesure qu’augmente le nombre de pays développés, celui des programmes nationaux d’aide prolifère. Au sein même des pays, il existe souvent toute une quantité d’organismes qui fournissent de l’aide. Le gouvernement des États-Unis en compte ainsi dix-neuf qui apportent un concours dans divers domaines. Les ONG internationales ont proliféré encore davantage ; nombre d’entre elles canalisent de grandes quantités de fonds publics et de dons privés, mais leur système de responsabilisation est très faible.

Périodiquement, tous ces intervenants se mettent en tête sinon de coordonner leurs efforts, du moins de les harmoniser. Les États bénéficiaires sont souvent ambivalents. Ils se plaignent de devoir composer avec une multitude d’organismes donateurs, mais ils acceptent mal les solutions qui permettraient aux organismes de leur opposer un front commun. Plusieurs raisons expliquent ce phénomène : pour commencer, chaque organisme donateur public doit justifier de ses actes dans le contexte de son dispositif national de responsabilisation, et les normes varient selon les pays. En outre, aucun organisme donateur n’est prêt à suivre les directives d’un autre. Ajoutons que les États bénéficiaires eux-mêmes sont souvent ambivalents quant à leur ordre de priorité, à moins qu’ils ne décident de le masquer parce qu’ils savent que les donateurs ne partageraient pas leur point de vue.

La solution la plus raisonnable consisterait probablement à canaliser une plus grande partie de l’aide par l'intermédiaire d’un petit nombre d’organismes multilatéraux. Ceux qui sont les plus performants sont plus compétents que leurs homologues bilatéraux et que les ONG et ils sont aussi plus à l’abri des pressions politiques. Pour autant, c’est de toute évidence la tendance inverse qui est à l’honneur : le nombre des programmes bilatéraux et des ONG va croissant. Dans ces conditions, il faut espérer que les citoyens des pays développés feront l’effort de se renseigner sur l'ordre réel de priorité des États bénéficiaires pour permettre aux ONG et aux organismes donateurs de dépasser le cadre des aspects photogéniques. C’est cette conviction qui m’a poussé à écrire The Bottom Billion .

Les opinions exprimées dans le présent article ne reflètent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.