Paul Collier é professor de economia e diretor do Centro de Estudos de Economias Africanas da Universidade de Oxford e, mais recentemente, autor de The Bottom Billion: Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It [O Bilhão Mais Carente: Por Que os Países Mais Pobres Estão em Decadência e o Que Pode Ser Feito] (Oxford University Press, 2007).

A ajuda costumava ser algo simples. Há trinta anos, ela era concedida sob a forma de projetos, e a maioria deles destinava-se à infra-estrutura. As coisas mudaram, em parte em virtude de as agências de ajuda terem tomado consciência da fungibilidade: na realidade, a ajuda não estava sendo usada para financiar os projetos aos quais ela estava claramente vinculada porque, na maioria das vezes, os governos beneficiários encontravam uma forma para realizá-los usando seus próprios recursos fiscais. Assim, o que o projeto financiava, na verdade, era qualquer coisa que o governo considerasse mais conveniente no momento para utilizar o dinheiro liberado pelo doador para o financiamento do programa. Com a ajuda ao projeto, o doador não tinha nenhuma influência sobre a decisão desse governo.

Os doadores também compreenderam que para serem, ou não, bem-sucedidos, seus projetos dependiam em grande parte do contexto mais amplo das políticas públicas em que estavam inseridos: a forma como o governo conduzia a economia. A fase seguinte da ajuda baseou-se nas políticas públicas: a ajuda seria concedida em troca de uma contrapartida governamental em termos de mudança de algumas políticas específicas. No entanto, o resultado não foi muito feliz. Isso complicou a questão-chave da clara responsabilidade do governo perante seus próprios cidadãos. Se a política pública estava sendo traçada por doadores, seria de se esperar que o governo não fosse responsabilizado caso as coisas não saíssem de acordo com o planejado. As condições eram também prontamente “negociadas” pelos governos beneficiários: o governo do Quênia “vendeu” cinco vezes em 15 anos a mesma reforma ao Banco Mundial! Os doadores tinham pouco incentivo para impor condições porque a equipe estava sujeita a fortes pressões para liberar os recursos.

Novos métodos de ajuda

Essa condicionalidade das políticas não desapareceu por inteiro, mas mudanças importantes ocorreram na última década. Uma delas está relacionada com “o apoio ao orçamento”, mais condicionado ao nível alcançado pelas políticas públicas do que às promessas de mudança. Essa é a forma pela qual a Associação Internacional de Desenvolvimento, a parte do Banco Mundial que fornece doações aos países mais pobres do mundo, distribui o fluxo de ajuda. Esse apoio ao orçamento é o dinheiro que pode ser usado pelo governo beneficiário para qualquer fim — funcionando simplesmente como uma fonte de receita orçamentária. O apoio ao orçamento pressupõe que o governo e o doador estejam estreitamente alinhados com as suas preferências: isso explica por que tal apoio é condicionado ao julgamento de que as políticas públicas já são satisfatórias.

Uma importante mudança afim foi a “adesão da população do país ao programa” e a “participação dos cidadãos”. A forma de ajuda intitulada Documento de Estratégia para Redução da Pobreza (PRSP) requer o engajamento do governo com seus cidadãos em algum tipo de processo participativo que ajude a elaborar um documento (o PRSP) com a proposta governamental. Os doadores decidem então se a ajuda a ser concedida vai se basear nesse documento ou se é melhor negociar políticas públicas específicas. A Corporação Desafio do Milênio (MCC) do governo dos EUA funciona de maneira um tanto semelhante, com o doador avaliando as despesas propostas com base nos níveis de governança alcançados.

Isso significa avançar em direção à condicionalidade da governança em vez da condicionalidade das políticas públicas. Enquanto a condicionalidade dessas políticas diz ao governo quais as que devem ser adotadas, a condicionalidade da governança procura incentivar a responsabilidade governamental perante seus cidadãos: por exemplo, pode-se exigir que o orçamento seja transparente de modo que os cidadãos possam saber não apenas como o dinheiro da ajuda é gasto, mas também o que acontece com as receitas fiscais. Esse método pode não representar um grande incentivo para a melhoria da governança, mas o seu principal objetivo é ter a opção de escolher entre governos e, assim, canalizar a ajuda para aqueles que por qualquer razão já têm um modelo de governança razoável.

Embora o apoio ao orçamento, a MCC e a adesão da população do país ao programa sejam métodos que funcionam bem quando as preferências dos doadores e dos países receptores estão estreitamente alinhadas, eles se tornam bastante inadequados em caso de divergências.  Por exemplo, se o doador acredita que as prioridades dos gastos de determinado governo favorecem pequenas elites ou trabalhadores do setor público em detrimento das pessoas comuns, seria estúpido entregar dinheiro para o governo gastar como quisesse. Atualmente não há arquitetura satisfatória de entrega de grandes quantidades de ajuda nessas circunstâncias difíceis. Como é de esperar, onde as políticas públicas e a governança são precárias, maiores são as necessidades dos cidadãos comuns, o que provoca uma tensão aguda entre o que é necessário e o que pode ser na realidade alcançado com a canalização de grandes fluxos de ajuda por meio do governo. Esse dilema aparece freqüentemente de forma mais aguda nas situações pós-conflito, nas quais o serviço público civil entrou em colapso deixando atrás de si sistemas ineficientes e corruptos de distribuição pública.

Recentemente foi adotado o método de reservar recursos especializados para determinados fins, em geral para a saúde, e de usar o dinheiro para financiar programas emergenciais nessas áreas designadas pelos governos beneficiários. O doador se propõe a fazer com que os recursos sejam empregados de forma eficaz, ameaçando não renovar o financiamento se as metas não forem atingidas. A fiscalização, portanto, baseia-se mais em resultados específicos do que em políticas públicas. O problema desse método é que os governos beneficiários mais frágeis não dispõem de fortes sistemas de distribuição pública para alcançar os resultados desejados, e pequenos jorros de dinheiro não fazem nada nesse sentido. O segundo problema é que os governos ou os servidores públicos civis em ambientes de governança fraca podem estar tão habituados a agarrar rapidamente as oportunidades surgidas a curto prazo que as ameaças de perder o financiamento no futuro não surtem efeito. Portanto, esse método de recursos especializados pode enfrentar obstáculos semelhantes aos do apoio ao orçamento — que é excelente para ambientes mais fortes, mas não para alguns dos mais carentes.

Alcançando os mais carentes

Um método alternativo que está em vias de ser testado pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) foi feito sob medida para os ambientes mais desafiadores. Sua proposta consiste em usar a ajuda para financiar mecanismos de distribuição alternativos e extragovernmentais para serviços essenciais. Por exemplo, a ajuda à educação pode ser canalizada para as igrejas que já dirigem escolas missionárias de sucesso, para que construam novas escolas. Isso é o que já vem sendo feito até certo ponto por meio do programa Fundos Sociais do Banco Mundial. No entanto, os fundos sociais financiam geralmente apenas o custo de capital de um projeto — a construção de uma escola, mas não os seus custos operacionais. Além disso, eles são em geral muito reduzidos.

A idéia central aqui é que muitos fornecedores não-governamentais deveriam tornar-se elegíveis para financiamento de ajuda, inclusive ONGs locais e internacionais, organizações sem fins lucrativos como Citizen Development Corps [Corporação para o Desenvolvimento do Cidadão] e Crown Agents [Agentes da Coroa], além de empresas com fins lucrativos. Propus uma versão dessa iniciativa chamada Independent Service Authorities (ISAs) [Autoridades de Serviços Independentes (ISAs)]. Uma ISA poderia ser definida como uma agência governamental fora do serviço público civil, algo semelhante a um órgão da receita independente. Ela poderia contratar os serviços das ONGs e firmas, mas não fornecê-los diretamente. Sua função seria monitorar o desempenho. Embora considerada parte do governo, a ISA poderia atuar como participante, incluindo algum tipo de representação da sociedade civil e de doadores. Portanto, tanto os cidadãos — inclusive a mídia local — quanto os doadores poderiam avaliar o desempenho dos serviços. Assim, o governo prestaria mais contas aos cidadãos, e os doadores seriam capazes de canalizar grandes fluxos financeiros para ambientes carentes com alguma confiança de que o dinheiro seria usado como planejado.

Também mudaram as modas que influenciavam as prioridades do setor. Há trinta anos a infra-estrutura era vista como prioritária. Na última década, a moda voltou-se, predominantemente, para setores sociais como saúde e educação e, nesse âmbito, para os principais sistemas de distribuição — escolas de ensino fundamental e clínicas rurais. Isso ocorreu, em parte, por conta da crença equivocada de que a infra-estrutura seria financiada pelo setor privado e também porque as ONGs, dependentes de seus próprios esforços para captação de recursos, buscaram uma abordagem mais emocional para promover a conscientização popular entre os cidadãos dos países desenvolvidos. Assim, os aspectos mais fotogênicos do desenvolvimento, em especial qualquer coisa relacionada com crianças pequenas, passou a ter uma importância relativamente maior. Inadvertidamente, como resultado dessas pressões, a ajuda, com toda a probabilidade, desviou o foco da agenda de crescimento estratégico: havia mais escolas de ensino fundamental, mas menos centrais elétricas. Conforme as modas vão e vêm, há agora uma mudança de enfoque da saúde básica e educação para a agricultura, em geral vinculada às preocupações com o abastecimento de alimentos. Embora o recente aumento nos preços mundiais dos alimentos justifique essa mudança, ela pode também mostrar-se mais eficaz no atendimento aos objetivos humanitários de curto prazo do que aos objetivos estratégicos de longo prazo.

Além do fotogênico

Um conjunto final de questões diz respeito à coordenação do doador. Com cada vez mais países incluídos no rol dos desenvolvidos, prolifera o número de programas nacionais de ajuda. Mesmo dentro deles podem ser geralmente encontradas diferentes agências de ajuda: só o governo dos EUA tem 19 agências distintas prestando ajuda de alguma maneira ou forma. Tem havido proliferação ainda maior de ONGs internacionais, que canalizam com freqüência tanto grandes volumes de dinheiro do governo quanto de doações privadas, mas com sistemas muito fracos de prestação de contas.

Periodicamente, todos esses diferentes doadores passam a querer coordenar ou no mínimo juntar seu s esforços. Os governos beneficiários são geralmente ambivalentes. Eles desaprovam o fato de ter de lidar com diferentes agências doadoras, mas resistem a soluções que dariam às várias agências a possibilidade de “se unirem” contra o governo. Parte do problema é que cada doador governamental é responsável perante seus próprios sistemas nacionais de escrutínio público e, assim, deve ajustar-se a diferentes padrões. Por outro lado, nenhuma agência doadora revela-se disposta a tirar a liderança de outra. Sem falar que os governos demonstram freqüentemente uma clara indecisão sobre suas próprias prioridades ou não as revelam por inteiro porque sabem que não teriam a concordância dos doadores.

A solução mais sensata seria provavelmente canalizar mais ajuda por meio de algumas agências multilaterais: as melhores entre elas mostram mais competência do que as agências bilaterais e as ONGs e são mais imunes a pressões políticas. Entretanto, há uma forte tendência de o financiamento da ajuda caminhar na direção oposta: mais programas bilaterais e mais ONGs. Portanto, a maior esperança é que os cidadãos dos países desenvolvidos consigam se arregimentar em torno das verdadeiras prioridades e, assim, possibilitar que as ONGs e os órgãos governamentais consigam ir além da parte cosmética. É por essa razão que escrevi o The Bottom Billion.

As opiniões expressas neste artigo não refletem necessariamente a posição nem as políticas do governo dos EUA.