Пол Коллир - профессор экономики и директор Центра по изучению экономики африканских стран при Оксфордском университете; автор недавно опубликованного исследования причин неэффективности иностранной помощи (The Bottom Billion: Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It, Oxford University Press, 2007).

Раньше помощь другим странам была в общем и целом достаточно простым и ясным делом. Тридцать лет назад она предоставлялась, главным образом, по линии проектов в области инфраструктуры. Теперь ситуация изменилась - отчасти потому, что гуманитарные организации, силами которых оказывается помощь, осознали следующий факт. Предоставляемые средства фактически шли не на финансирование проектов, к которым они якобы были привязаны, а на другие цели. Ведь часто правительства, получающие помощь, реализовывали эти проекты, используя собственные налоговые ресурсы. А помощь шла на покрытие любых других расходов, которые правительства, как они считали, могли себе позволить, учитывая донорское финансирование. Иными словами, оказывая помощь по конкретному проекту, донор не мог повлиять на решения правительств, связанные с его воплощением в жизнь.

Доноры также осознали, что наличие или отсутствие результатов в осуществлении их проектов в значительной степени зависело от общеполитического контекста, то есть от того, как правительство предпочитало руководить экономикой. Поэтому на следующем этапе помощь оказывалась на политической основе: она предоставлялась в обмен на обязательство правительства изменить политику в том или ином направлении. Это не принесло большого успеха. Вносилась путаница в ключевой вопрос. Правительство должно нести ответственность перед своими гражданами. Но если политику задавали доноры, граждане естественно не могли считать свое правительство ответственным, если дела шли плохо. К тому же обговариваемые условия легко становились объектом манипуляций правительств, получающих помощь. Правительство Кении "продавало" Всемирному банку одну и ту же реформу пять раз за 15 лет! У доноров просто было мало стимулов обеспечивать выполнение условий, а на сотрудников оказывалось сильное давление с тем, чтобы они перечисляли средства.

Новые подходы к оказанию помощи

Подобная политическая обусловленность предоставления помощи еще не сошла со сцены, но за последнее десятилетие вступили в действие другие рычаги. Один из них – это так называемая "бюджетная поддержка", которая определяется реальными изменениями в политике, а не обещаниями изменить ее. Именно так Международная ассоциация развития, которая в составе Всемирного банка помогает беднейшим странам мира, распределяет свои потоки помощи. Бюджетная поддержка - это деньги, которые получающее их правительство могут использовать в любых целях; они просто считаются источником, из которого поступают средства в бюджет. Бюджетная поддержка предполагает, что правительство и донор близки в своих предпочтениях, и что политика правительства-получателя удовлетворяет донора.

В этой связи произошел также важный сдвиг в сторону "участия граждан" в управлении страной. Режим помощи, предусмотренный Стратегическим документом по сокращению бедности, обязывает правительство взаимодействовать со своими гражданами в рамках определенного процесса. Доноры принимают решения об оказании помощи, исходя из этого документа, а не согласовывают конкретную политику. Примерно так же работает Корпорация вызовов тысячелетия при правительстве США - донор оценивает предлагаемые расходы на основе достигнутого качества управления.

Иначе говоря, в стратегии предоставления помощи постепенно происходит переход от политической обусловленности к управленческой. Если политическая обусловленность предписывает правительству, какую политику проводить, то управленческая обусловленность стимулирует подотчетность правительства собственным гражданам. Например, руководствуясь принципами управленческой обусловленности, можно требовать бюджетной прозрачности - то есть такого положения, когда граждане могли бы видеть не только то, как тратятся деньги, полученные в виде помощи, но и как расходуются налоговые поступления. Возможно, этот подход имеет свои слабые стороны, недостаточного стимулируя дальнейшее совершенствование механизмов управления, которые уже были улучшены. Но его главная цель - делать выбор между правительствами, направляя помощь тем, которые по тем или иным причинам уже обеспечивают разумное управление.

Хотя бюджетная поддержка, финансирование по линии Корпорации вызовов тысячелетия и общее улучшение управления страной являются хорошими подходами там, где предпочтения доноров и правительств совпадают, они явно неуместны в ситуации, когда эти предпочтения расходятся. Например, если донор считает, что приоритеты правительства в сфере расходов ставят тех, кто принадлежит к немногочисленной элите, или работников государственного сектора в более выгодное положение по сравнению с рядовыми гражданами, было бы глупо передавать деньги правительству, чтобы оно использовало их по своему усмотрению. На сегодня в целом создалась достаточно сложная ситуация, и не существует удовлетворительной системы поставки помощи в больших объемах. Как правило, при слабой политике и слабом управлении потребности рядовых граждан удовлетворяются недостаточно, и поэтому возникает острая напряженность между тем, что нужно, и тем, чего реально можно добиться, направляя крупные потоки помощи через правительство. Эта дилемма часто наиболее остра в постконфликтных ситуациях, когда социальная структура разрушена, а государственные система обслуживания населения коррумпирована и неэффективна.

Одним из новых подходов стало выделение специализированных средств на конкретные цели, обычно здравоохранение, и использование денег на финансирование специальных программ в этой области, разработанных правительством. Донор надеется усилить эффективность использования средств, угрожая не возобновить финансирование, если поставленные задачи не решены. Следовательно, эта практика ориентирована на достижение конкретных результатов по проектам, а не на проведение политических мер. Одна из проблем при таком подходе заключается в том, что более слабые правительства, получающие помощь, не располагают сильными системами государственного обслуживания для достижения ожидаемых результатов, и кратковременные денежные вливания никоим образом их не укрепляют. Вторая проблема состоит в том, что правительства или государственные служащие в условиях слабого управления настолько привыкли сразу использовать краткосрочные возможности, как только они возникают, что угроза будущей потери финансирования не действует. Поэтому подход к оказанию иностранной помощи, основанный на использовании специализированных фондов, может натолкнуться на те же препятствия, что и подход, основанный на бюджетной поддержке. В более сильных системах он работает превосходно, но не в ситуациях, когда потребности наиболее остры.

Формы предоставления помощи наиболее нуждающимся

Альтернативный подход, который вскоре должен быть опробован Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), был специально разработан для наиболее сложных условий. Предполагается использовать помощь на финансирование неправительственных механизмов для оказания ключевых услуг. Например, помощь на образование можно направлять религиозным организациям, которые уже успешно руководят школами при миссиях и которые могут расширить свою работу. В определенной степени это уже делается по программе Всемирного банка "Социальные фонды". Однако социальные фонды обычно финансируют лишь капитальные затраты на проект - строительство школы, но не расходы на ее эксплуатацию. Они также обычно довольно малы.

Основная идея здесь заключается в том, что многие неправительственные поставщики - местные и международные неправительственные организации, некоммерческие предприятия, подобные Корпусу гражданского развития и “Краун Эйджентс”, а также частные фирмы и корпорации, должны получить право на оказание финансовой помощи. Я предложил вариант этого подхода под названием "Независимые органы обслуживания". В роли такого органа выступало бы правительственное ведомство, не входящее в систему социальных служб, что в какой-то мере аналогично независимому налоговому органу. Оно заключало бы контракты с неправительственными организациями и фирмами, оказывающими услуги, но само не оказывало бы услуг напрямую. Вместо этого оно отслеживало бы результаты деятельности. Хотя независимый орган обслуживания входил бы в правительство, в его работе участвовали бы и другие структуры, в том числе были бы представлены гражданское общество и доноры. Таким образом, и граждане, в том числе местные средства массовой информации, и доноры видели бы оценки эффективности обслуживания. Правительство при этом было бы подотчетно своим гражданам в большей степени, а доноры имели бы возможность направлять крупные финансовые потоки туда, где они нужны, с уверенностью в том, что деньги используются по назначению.

Меняются и отраслевые приоритеты. Тридцать лет назад приоритетным направлением считалась инфраструктура. В прошлом десятилетии центр тяжести переместился в социальные отрасли - здравоохранение и образование, а в рамках этих отраслей в системы первичного обслуживания - сельские больницы и начальные школы. Отчасти это было обусловлено неправильным мнением о том, что инфраструктуру будет финансировать частный сектор, отчасти - тем, что неправительственные организации, которые должны полагаться только на себя для привлечения средств, стали прибегать к новой тактике в своих телеобращениях к населению развитых стран. Стремясь пробудить у людей сострадание, они начали широко использовать эмоционально заряженные “фотогеничные” образы маленьких детей. Это приводило к тому, что определенным направлениям развития отдавалось предпочтение. В результате помощь невольно стала в меньшей степени ориентироваться на стратегические задачи роста: начальных школ стало больше, а электростанций меньше. Сейчас же происходит сдвиг от базового здравоохранения и образования к сельскому хозяйству. Это связано с заботой о снабжении продовольствием. Наблюдаемый в последнее время рост цен на продовольствие делает этот сдвиг более обоснованным – он может более эффективно способствовать достижению краткосрочных гуманитарных, а не долгосрочных стратегических целей.

Не ограничиваясь "фотогеничностью"

Несколько последних вопросов касаются координации действий доноров. Поскольку все больше стран становится развитыми, число национальных программ помощи быстро растет. Но нередко бывает и так, что в одной и той же стране помощь оказывают разные ведомства. Только в структуре правительственных учреждений США есть 19 отдельных агентств, которые в той или иной форме занимаются оказанием помощи. Еще более широкое распространение получили международные неправительственные организации, часто распределяющие большие объемы государственных средств, а также частных пожертвований, но имеющие очень слабые системы подотчетности.

Периодически все эти разные доноры начинают заботиться о координации или, по крайней мере, гармонизации своих действий. Правительства, получающие помощь, часто занимают двусмысленную позицию. Они не хотят иметь дело сразу со многими ведомствами, но сопротивляются и решениям, которые позволяют многим организациям "сплотиться" против правительства. Отчасти проблема состоит в том, что каждое из правительств-доноров подотчетно системам общественного контроля в своих странах и потому должно соответствовать своим стандартам. Отчасти дело так же и в том, что ни одно ведомство, оказывающее помощь, не хочет отбирать лидирующую роль у другого. Наконец, имеет значение и то, что правительства зачастую действительно не могут определиться со своими приоритетами или держат свои настоящие приоритеты в тайне, поскольку знают, что доноры с ними не согласятся.

Наиболее разумным решением, наверное, было бы направить большие объемы помощи по каналам нескольких многосторонних агентств. Лучшие из этих агентств более компетентны, чем двусторонние структуры и неправительственные организации, и более свободны от политического давления. Однако финансирование помощи явно развивается в противоположном направлении - больше двусторонних программ и больше неправительственных организаций. Поэтому приходится надеяться на то, что граждане развитых стран подключатся к ускорению работы над реальными приоритетами и, таким образом, позволят неправительственным и правительственным организациям не ограничиваться областями, развивать которые побуждают образы “фотогеничных” детей на телеэкранах. Именно это заставило меня глубже заняться исследованием всех этих проблем, результаты которого я изложил в своей недавно опубликованной книге.

Мнения, высказываемые в этой статье, не обязательно отражают взгляды или политику правительства США.