Kenneth Janda est professeur de sciences politiques à la Northwestern University de Chicago.

Comparés aux autres pays, les États-Unis ont une structure gouvernementale très décentralisée. Résolus à éviter les dangers possibles d'une concentration du pouvoir dans une institution politique unique, les auteurs de la Constitution entreprirent de répartir l'autorité entre différentes branches du gouvernement. Le système décentralisé qui en est issu contraste avec le modèle strictement « majoritaire » de démocratie, selon lequel les pouvoirs publics doivent faire des lois et appliquer une politique qui émane directement de la volonté de la majorité de la population.

Ce modèle américain de gouvernement démocratique, la démocratie pluraliste, a un certain nombre d'avantages par rapport au modèle majoritaire et ceux-ci reflètent la vision des Pères fondateurs pour leur pays. La démocratie pluraliste exige que l'autorité gouvernementale soit dispersée et le pouvoir décentralisé. Selon ce modèle, la démocratie existe quand le pouvoir du gouvernement est réparti entre de nombreux centres du pouvoir réceptifs aux intérêts de divers groupes, par exemple syndicats contre direction, agriculteurs contre magasins d'alimentation, industrie charbonnière contre écologistes. De tels groupes se font concurrence dans une société pluraliste.

La dispersion du pouvoir dans la théorie pluraliste empêche le gouvernement de prendre des mesures hâtives, voire imprudentes, mais elle peut aussi bloquer toute action en cas de désaccord entre d'importants centres du pouvoir. Bien que la décentralisation du pouvoir caractérise le gouvernement américain, quelques dispositions institutionnelles tendent au contraire à le centraliser, permettant au gouvernement d'agir même en l'absence d'un accord universel sur la politique. Cet essai décrit la façon dont les principaux éléments du système politique américain aident à créer un équilibre entre la décentralisation et la centralisation du pouvoir politique.

Méfiance à l'égard du pouvoir central

En tant que sujets du roi George III, les habitants des treize colonies britanniques originelles se méfiaient du gouvernement central fort qui régentait leur existence de l'étranger et, en 1775, ils se rebellèrent contre l'autorité britannique. Leur Déclaration d'indépendance de 1776 accusait le Roi d'exercer « une tyrannie absolue sur ces États ». Tout en livrant leur guerre d'indépendance, les colons formèrent les États-Unis d'Amérique en vertu des Articles de la Confédération, document qui ne créait guère plus qu'une alliance entre les États rebelles. Les colons obtinrent leur indépendance en 1781, année de la ratification et de l'entrée en vigueur desdits Articles.

Les faiblesses gouvernementales de la Confédération devinrent apparentes après la guerre. Le pouvoir était trop dispersé ; la confédération elle-même n'avait pas le pouvoir de percevoir des impôts ; elle n'avait pas de chef investi de pouvoirs exécutifs ; elle ne pouvait pas réglementer le commerce et un consentement unanime était nécessaire pour amender ce document. En 1787, les délégués se réunirent à Philadelphie pour réviser les Articles de la Confédération mais ils rédigèrent une charte entièrement nouvelle, la Constitution des États-Unis d'Amérique. La Constitution ne créait cependant pas un gouvernement doté d'un pouvoir central fort. Les délégués recherchaient toujours un gouvernement décentralisé mais caractérisé par une plus grande coordination que celle que conféraient les Articles de la Confédération. La nouvelle structure gouvernementale établissait un équilibre entre la centralisation et la décentralisation, ce qui a eu pour résultat un gouvernement durable qui fonctionne bien depuis plus de deux cents ans.

Éléments de décentralisation

De nombreux éléments du système politique américain encouragent la décentralisation du pouvoir. Quatre des principaux éléments de la Constitution sont (1) le fédéralisme, (2) la séparation des pouvoirs, (3) un Congrès bicaméral dont les chambres ont un poids égal, et (4) des systèmes électoraux - car il y a deux systèmes électoraux.

(1) Fédéralisme

Les auteurs de la Constitution ont remplacé la confédération par un modèle fédéral. Alors que les Articles de la confédération promettaient « une union perpétuelle » d'États qui conserveraient « leur souveraineté, leur liberté et leur indépendance », la Constitution ne fait aucune mention de la souveraineté. Elle commence par ces mots : « Nous, Peuple des États-Unis », ce qui implique que le nouveau gouvernement représente des individus et non des États. D'après le concept de fédéralisme, deux ou plusieurs niveaux du gouvernement exercent leur pouvoir et leur autorité sur les mêmes gens et le même territoire. Par exemple, le gouvernement national assure la défense contre les ennemis étrangers tandis que les gouvernements des États exercent le « pouvoir de la police », protégeant la santé, la moralité, la sécurité et le bien-être des citoyens. Le gouvernement national ne peut agir dans ces domaines qu'avec la coopération des États. Il peut, certes, offrir des fonds pour la construction d'autoroutes appliquant les normes nationales ou accorder des fonds à l'éducation si les écoles des États respectent certaines règles. Mais comme les pouvoirs de la police sont décentralisés et confiés aux États, le pouvoir du gouvernement national est, en fait, limité, en ce qui concerne aussi bien la construction d'autoroutes que l'amélioration des écoles ou la réglementation du mariage, du divorce et du châtiment des actes criminels - activités qui, entre autres, sont toutes décentralisées sous le contrôle des États.

(2) Séparation des pouvoirs

La Constitution a créé une structure qui répartit les pouvoirs politiques entre trois branches du gouvernement. Elle confie « tous les pouvoirs législatifs » au Congrès, « le pouvoir exécutif » au président et « le pouvoir judiciaire » à une cour suprême et à des tribunaux inférieurs établis par le Congrès. En outre, la Constitution décentralise encore le pouvoir, trouvant des moyens permettant à chaque branche d'exercer un contrôle sur les autres. Un exemple : le Congrès est doté du pouvoir de légiférer mais le président a le pouvoir d'opposer son veto aux propositions de lois tandis que, par un vote des deux tiers, le Congrès peut passer outre à un veto présidentiel. Un autre exemple : seul le président peut négocier les traités mais ceux-ci ne peuvent entrer en vigueur que s'ils ont été approuvés par les deux tiers du Sénat. Encore un autre exemple : le Congrès détermine la structure de la Cour suprême et le président nomme ses juges mais la Cour suprême peut invalider les actes du Congrès et du président quand elle les juge contraires à la Constitution. Il importe de préciser, à cet égard, que le pouvoir de la Cour suprême d'invalider les décisions parlementaires et présidentielles n'était pas expressément stipulé dans la Constitution. Il est devenu un principe accepté après la décision historique de 1803 de la Cour suprême dans l'affaire Marbury c. Madison.

Cette séparation complexe des pouvoirs contribue à la décentralisation du pouvoir gouvernemental aux États-Unis. Le président peut proposer un programme gouvernemental mais une loi du Congrès est généralement nécessaire pour qu'il ait force de loi. Et même dans ce cas, la Cour suprême a le pouvoir de rejeter une loi si elle lui est soumise. La promulgation d'une loi permanente est un processus compliqué. Elle est plus simple dans les systèmes parlementaires, qui sont beaucoup plus communs parmi les démocraties. Dans ces pays, le parti dominant ou une coalition parlementaire adopte généralement les lois proposées par les ministres du gouvernement et la plupart des tribunaux n'ont qu'un pouvoir limité pour invalider la législation.

(3) Un Congrès bicaméral

Dans le processus législatif américain, la décentralisation du pouvoir est obtenue grâce à un Congrès bicaméral. De nombreux pays ont également une législature bicamérale, c'est-à-dire comportant deux chambres (souvent appelées chambre haute et chambre basse). Mais peu d'entre eux possèdent deux chambres ayant un pouvoir pratiquement égal. La Chambre des représentants mérite le nom de chambre basse parce que ses 435 membres sont élus dans des circonscriptions délimitées en fonction de leur chiffre de population. Le Sénat, qui compte moins de membres (100), mérite le titre de chambre haute parce que ses membres doivent être plus âgés (30 ans au moins au lieu de 25 pour la Chambre des représentants) et parce qu'ils sont élus pour des mandats plus longs - six ans au lieu de deux. Les sénateurs sont élus au scrutin populaire mais deux sont choisis, dans chacun des 50 États, indépendamment du chiffre de la population de ces États.

Selon la Constitution, des différences mineures existent sur le plan des pouvoirs. Toutes les lois de finance doivent émaner de la Chambre des Représentants tandis que seul le Sénat approuve les traités et les nominations présidentielles. Ces différences sont faibles comparées à l'égalité de leurs pouvoirs pour ce qui est de l'adoption des lois. Avant qu'une loi puisse être soumise au président pour qu'il la signe, elle doit être adoptée sous la même forme par chacune des deux chambres. De ce fait, le pouvoir n'est pas concentré davantage dans une chambre que dans l'autre (comme c'est le cas dans la plupart des pays) mais réparti également entre les deux chambres.

(4) Systèmes électoraux

Les États-Unis n'ont pas un système électoral mais deux, l'un pour le président et l'autre pour les membres du Congrès. Les deux systèmes contribuent à la décentralisation du pouvoir. Examinons tout d'abord le système électoral présidentiel. L'élection du président n'est pas une élection nationale dans laquelle un candidat l'emporte en obtenant la majorité des suffrages populaires. Il s'agit d'une élection fédérale qui attribue la présidence au candidat qui remporte la majorité (270) des voix des 538 membres du « collège électoral ». (ce nombre de 538 correspond au total des membres de la Chambre des Représentants et du Sénat, plus trois voix attribuées au District de Colombie, la capitale fédérale de Washington). Les États ont une « voix électorale » pour chacun de leurs grands électeurs et chaque État compte autant de grands électeurs que de sièges au Congrès. Les plus petits États (qui n'ont qu'un représentant et que deux sénateurs) n'ont que trois voix électorales. L'État le plus vaste, la Californie, en a 55. Aux élections présidentielles, les électeurs de chaque État votent pour la liste de grands électeurs du parti qui soutient le candidat présidentiel de leur choix. Après les élections, les membres du collège électoral de chaque État se réunissent dans la capitale de leur État pour choisir un président. (Le collège électoral ne tient jamais de réunion plénière). Le candidat qui obtient la pluralité des voix dans un État emporte toutes les voix des grands électeurs de cet État. Les candidats présidentiels décentralisent donc leur campagne, visant individuellement chaque État et non pas le pays pris dans son ensemble.

Le système électoral du Congrès encourage également la décentralisation. La plupart des autres démocraties élisent leurs législateurs au vote proportionnel et les sièges législatifs sont attribués proportionnellement au nombre de voix obtenues par le parti. Les États-Unis élisent les membres du Congrès en utilisant le vote majoritaire : des candidats multiples briguent un seul siège et ce siège va au candidat qui reçoit le plus de suffrages. Parce qu'ils obtiennent leur poste en remportant les élections par eux-mêmes, les membres du Congrès s'adressent à leur État et à leur district pour être réélus, ce qui les encourage à privilégier les intérêts locaux si ces intérêts sont en conflit avec des intérêts nationaux.

Facteurs de centralisation

Le fédéralisme, la séparation des pouvoirs, le bicamérisme et le système électoral contribuent tous à la décentralisation du pouvoir aux États-Unis, ce qui sert le modèle de démocratie pluraliste. Toutefois, le partage du pouvoir politique fait courir au gouvernement le risque d'être dans l'impossibilité d'agir ou d'agir pour servir les intérêts de minorités organisées plutôt que ceux de la majorité de la population. Ainsi qu'on l'a vu plus haut, les auteurs de la Constitution se souciaient principalement de répartir et de limiter le pouvoir gouvernemental. Avec le temps, certains changements institutionnels se sont produits, qu'ils n'avaient pas prévus et qui ont contribué à une certaine centralisation de l'autorité de l'État. Trois changements institutionnels méritent une attention particulière : (1) la présidence, (2) le système bipartite, et (3) la Cour suprême.

(1) La présidence

Les auteurs de la Constitution ont consacré plus de 2.200 mots au pouvoir législatif dans l'Article 1 de la Constitution, alors qu'ils ont utilisé à peine 1.000 mots pour décrire l'exécutif dans l'Article II. La présidence était considérée par la plupart d'entre eux comme une fonction administrative nécessaire pour faire appliquer les lois conçues et adoptées par le Congrès. Au fil des années, toutefois, la présidence est devenue le point central du gouvernement américain. C'est le président qui définit maintenant les objectifs nationaux, qui propose la législation nécessaire pour les atteindre, qui soumet un budget au Congrès pour financer la législation nationale et qui parle au nom du pays dans les affaires internationales. En réponse aux crises nationales et internationales, les présidents - en général avec la coopération du Congrès - ont accru les pouvoirs de l'exécutif si bien que c'est maintenant l'institution qui prête le plus d'attention à l'opinion publique. En ce sens, la présidence fonctionne davantage comme une démocratie majoritaire.

(2) Le système bipartite

Les partis politiques n'existaient pas en 1787. En fait, la Constitution confiait la présidence au candidat qui remportait la majorité des voix du collège électoral et la vice-présidence à celui qui venait en second. Deux partis s'étaient formés au Congrès lors de l'élection de 1796 et ils soutenaient des candidats présidentiels rivaux. Le gagnant, John Adams (fédéraliste), avait dû accepter son rival, Thomas Jefferson (républicain démocrate), comme vice-président. En 1804, un amendement constitutionnel reconnaissait la montée des partis en exigeant que les électeurs votent séparément pour le président et le vice-président, ce qui amena les partis à établir un programme politique pour les deux postes. De plus, l'apparition de partis opposés dans les deux chambres du Congrès favorisait la coordination entre ces dernières. Le parti qui revendiquait la présidence encourageait la coordination entre la présidence et le Congrès. Le fait que deux partis seulement ont dominé la politique américaine pendant la majeure partie de l'histoire du pays contribue également à la centralisation du pouvoir. La politique américaine tourne autour des partis démocrate et républicain qui servent alternativement dans le gouvernement et dans l'opposition. Du fait que les petits partis ont très peu de pouvoir aux États-Unis, le système bipartite facilite la centralisation du pouvoir.

(3) La Cour suprême

Les auteurs de la Constitution ont prévu une Cour suprême mais ils n'avaient pas d'idée précise sur la façon dont elle fonctionnerait dans leur nouveau gouvernement. Sa description dans l'Article III de la Constitution comporte moins de 400 mots et ne dit pas grand-chose sur le pouvoir de la Cour. En 1803, dans une décision unanime, la Cour a affirmé son pouvoir de contrôle de la constitutionnalité, c'est-à-dire le pouvoir de passer en revue les lois adoptées par le Congrès pour déterminer si elles sont conformes à la Constitution des États-Unis. Du fait de cette décision, l'influence de la Cour s'est accrue au sein du système politique. Cela lui donne également le dernier mot lorsque les actes du gouvernement sont controversés. La Cour suprême contribue à la centralisation du pouvoir en agissant comme arbitre final des décisions dans un système basé sur la séparation des pouvoirs.

Conclusion

Les États-Unis remplissent parfaitement les critères de la démocratie pluraliste, qui s'appuie sur l'existence de plusieurs centres du pouvoir. Certes, comme le pouvoir est ainsi décentralisé entre différentes institutions, on peut dire qu'il ne remplit pas le critère primordial de la démocrate majoritaire, qui exige que le gouvernement obéisse à la volonté de la majorité de la population. À cause de la décentralisation du pouvoir, toutefois, le système politique américain est ouvert à tous les groupes rivaux qui cherchent à se faire entendre dans le processus démocratique, et il finit par aboutir à une politique qui, à long terme, tient peut-être compte des intérêts et des préoccupations de ces groupes mieux que ne le font les systèmes fondés sur le strict principe de la majorité.

Les opinions exprimées dans le présent article ne reflètent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.