Плюрализм и демократия
Кеннет Джанда
|
Кеннет Джанда - профессор политологии Северо-Западного университета в Чикаго (штат Иллинойс).
По сравнению с другими демократическими странами, в Соединенных Штатах структура власти в высшей степени децентрализована. Авторы Конституции США исключительно осторожно относились к потенциальным опасностям сосредоточения власти в любом отдельно взятом политическом институте, поэтому сознательно обязались разделить полномочия между различными ветвями и уровнями власти. Децентрализованная американская система управления контрастирует со строго "мажоритарной" моделью демократии, предполагающей, что власть должна принимать законы и проводить политику, немедленно откликаясь на волю большинства народа.
Американская модель демократической системы управления - плюралистическая демократия - имеет ряд преимуществ над мажоритарной моделью, и они отражают то, какой видели Америку ее основатели. Плюралистическая демократия требует рассредоточения государственной власти и децентрализации полномочий. Согласно этой модели, демократия существует, когда государственные полномочия разделены между многочисленными центрами власти, которые открыты для интересов различных соперничающих групп. Например, интересы работников, с одной стороны, вступают в противоречие с интересами управляющих, интересы фермеров - с интересами продовольственных магазинов, интересы угольных компаний - с интересами защитников окружающей среды.
Рассредоточение полномочий, согласно плюралистической теории, не позволяет правительству принимать поспешные, возможно опрометчивые, решения, но также может предотвратить любые решения, если с ними не согласны важнейшие центры власти. Хотя для американского управления характерна децентрализация власти, некоторые особенности институтов управления тяготеют к тем, что существуют при централизованной власти, позволяя правительству действовать даже без всеобщего политического согласия. В этом очерке описывается, как ключевые особенности политической системы в США способствуют достижению баланса децентрализации и централизации политической власти.
Недоверие к центральной власти
Будучи подданными короля Георга III, жители первоначальных 13 британских колоний не доверяли сильной центральной власти, которая управляла из-за границы, и в 1775 году они взбунтовались против британского правления. Декларация независимости, принятая ими в 1776 году, обвиняла короля в стремлении установить в этих штатах "неограниченный деспотизм". Ведя войну за свою независимость, колонисты образовали Соединенные Штаты Америки согласно "Статьям Конфедерации" - документу, который создавал нечто большее, чем союз между мятежными штатами. Колонисты добились независимости в 1781 году - и в том же году "Статьи" были окончательно ратифицированы и вступили в силу.
После войны стали очевидными слабости в управлении конфедерацией. Власть была слишком рассредоточена: сама конфедерация не имела права устанавливать налоги, в ней не было руководителя с исполнительными полномочиями, она не могла регулировать торговлю, а для внесения изменений в документ необходимо было единодушное согласие. В 1787 году в Филадельфии собрались делегаты для пересмотра "Статей", но они написали совершенно новый документ - Конституцию Соединенных Штатов Америки. Однако Конституция не учреждала правительства с сильной централизованной властью. Делегаты все еще стремились к децентрализованной власти, но с более централизованной координацией, чем предусматривалось "Статьями Конфедерации". Новая структура управления устанавливала баланс между централизацией и децентрализацией, что позволило создать долговечную систему власти, которая эффективно действует уже свыше 200 лет.
Факторы децентрализации
Многие особенности американской политической системы способствуют децентрализации власти. Четырьмя важнейшими чертами, закрепленными в Конституции, являются: (1) федерализм, (2) разделение властей, (3) двухпалатный Конгресс с равным весом палат, (4) избирательные системы - поскольку имеются две различные системы.
(1) Федерализм
Творцы Конституции заменили конфедеративную модель власти федеральной. Если "Статьи Конфедерации" обещали "вечный Союз" штатов, которые сохраняли "суверенитет, свободу и независимость", то в Конституции суверенитет вообще не упоминается. Она начинается со слов "Мы, народ Соединенных Штатов", подразумевающих, что новая власть представляет отдельных граждан, а не штаты. Согласно концепции федерализма, два или более уровня управления осуществляют власть и полномочия над одними и теми же людьми и одной и той же территорией. Например, правительство страны обеспечивает оборону от внешних врагов, а правительства штатов осуществляют поддержание порядка, то есть управление, охраняя здоровье, нравы, безопасность и благополучие граждан. Федеральное правительство может действовать в этих областях только в сотрудничестве со штатами. Федеральное правительство может предоставлять средства на магистрали штатов, строящиеся по общенациональным стандартам, или выделять средства на образование, если школы штата следуют определенным процедурам. Но опять же, поскольку управляющие полномочия децентрализованы и являются прерогативой штата, власть федерального правительства ограничена и при строительстве шоссейных дорог, совершенствовании школ и регулировании браков, разводов и наказании по уголовным преступлениям - все эти функции, среди прочих вопросов, децентрализованы и находятся под контролем штатов.
(2) Разделение властей
Конституция создала структуру, которая разделила политические полномочия между тремя ветвями власти. Она возложила "все законодательные полномочия" на Конгресс, "исполнительную власть" на президента, а "судебную власть" - на Верховный суд и нижестоящие суды, учреждаемые Конгрессом. Кроме того, Конституция еще более децентрализовала полномочия, выработав механизмы, посредством которых каждая ветвь власти может контролировать другие ветви. Один пример: Конгрессу было предоставлено право принимать законы, но президент получил право вето на законы; после этого Конгресс может двумя третями голосов принять закон, преодолев президентское вето. Другой пример: только президент может заключать договоры, но договоры не могут вступать в силу, если они не будут утверждены двумя третями голосов в Сенате. И еще один пример: хотя Конгресс определяет структуру Верховного суда, а президент назначает судей, Верховный суд может отменять акты Конгресса и президента, если сочтет, что эти акты противоречат Конституции. Что касается последнего примера, то важно отметить, что право Верховного суда отменять акты Конгресса и президента не было в явном виде предусмотрено Конституцией; оно стало принятой практикой лишь после знаменательного решения Верховного суда по делу "Марбери против Мэдисона", вынесенного в 1803 году.
Это сложное разделение властей способствует децентрализации государственных полномочий в Соединенных Штатах. Президент может предложить правительственную программу, но для придания этой программе силы закона обычно требуется законодательное решение Конгресса. Даже в этом случае Верховный суд вправе отклонить закон, если он вносится на рассмотрение суда. Принятие постоянных законов в Соединенных Штатах представляет собой сложный процесс. Законотворчество проще в странах с парламентскими системами, которые гораздо более распространены в демократических странах. Доминирующая в парламенте партия или коалиция обычно принимает законы, предлагаемые министрами правительства, и большинство судов имеет ограниченное право отменять законы.
(3) Двухпалатный Конгресс
Децентрализация власти в американском законодательном процессе усиливается наличием двухпалатного Конгресса. Многие страны имеют двухпалатные парламенты - законодательные органы с двумя палатами (часто называемыми верхними и нижними палатами), - но не многие страны имеют две палаты, обладающие практически равной властью. Палата представителей считается нижней палатой, поскольку 435 ее членов избираются от округов, основанных на численности населения. Меньший по размеру Сенат (100 членов) считается верхней палатой, поскольку его члены должны быть старше (по меньшей мере, 30 лет по сравнению с 25 годами для Палаты представителей) и избираются на более длительные сроки: шесть лет вместо двух. Хотя сенаторы избираются всенародным голосованием, от каждого из 50 штатов, независимо от численности его населения, выбирается по два сенатора (со смещенными сроками полномочий).
Согласно Конституции, между двумя палатами все же есть небольшие различия в полномочиях. Все законопроекты о доходах должны сначала приниматься в Палате представителей, а договоры и президентские назначения утверждает только Сенат. Эти различия меркнут по сравнению с их равными полномочиями при принятии законов. Прежде чем законопроект может быть направлен на подпись президенту, он должен пройти в каждой палате в идентичном виде. В результате власть не сосредоточена в одной палате больше, чем в другой (как в большинстве стран), а распределена между двумя палатами поровну.
(4) Избирательные системы
В Соединенных Штатах действует не одна избирательная система, а две - одна для президента, а другая для членов Конгресса. Обе системы способствуют децентрализации власти. Сначала рассмотрим президентскую систему. Выборы президента - это не "национальные" выборы, на которых побеждает кандидат, набравший наибольшее число голосов избирателей по стране. Это федеральные выборы, на которых президентство достается кандидату, получившему большинство (270) из 538 выборщиков в "коллегии выборщиков" (число 538 получается путем сложения составов Палаты представителей и Сената, плюс три голоса, принадлежащие федеральному округу Колумбия). Штаты имеют по одному избирательному голосу на каждого из своих выборщиков, и каждый штат имеет столько же выборщиков, сколько мест в Конгрессе. Самые маленькие штаты (всего с одним представителем и двумя сенаторами) имеют всего три избирательных голоса. Самый большой штат, Калифорния, имеет 55. Выборщики на президентских выборах фактически голосуют за партийные списки выборщиков в каждом штате. После выборов в каждом штате выборщики проводят заседание в столице штата для избрания президента (Коллегия выборщиков никогда не заседает в полном составе). Кандидат, набравший большинство голосов в штате, получает голоса всех выборщиков штата. Поэтому кандидаты в президенты децентрализуют свои кампании, ориентируя их на отдельные штаты, а не на страну в целом.
Система выборов в Конгресс также стимулирует децентрализацию. В большинстве других демократических стран законодатели избираются путем пропорционального голосования: голоса подаются за партии, а места в законодательном органе распределяются пропорционально результатам голосования по партийным спискам. Соединенные Штаты избирают членов Конгресса, используя мажоритарную систему: за одно место соперничают многочисленные кандидаты, и место достается кандидату, получившему большинство голосов. Поскольку они занимают должность, побеждая на выборах самостоятельно, члены Конгресса должны ориентироваться на свои штаты и округа, если они хотят быть переизбранными, что побуждает их отвечать в первую очередь местным интересам, если они противоречат национальным.
Факторы централизации
Федерализм, разделение властей, двухпалатный парламент и избирательная система - все это способствует децентрализации власти в Соединенных Штатах, которая соответствует модели плюралистической демократии. Однако разделение политической власти влечет за собой риск того, что правительство может оказаться неспособным действовать вообще или будет действовать в интересах организованных меньшинств, а не большинства народа. Как отмечено ранее, творцы Конституции были, в первую очередь, озабочены разделением и контролем властных полномочий. Со временем произошли определенные институциональные изменения, которых они не могли предвидеть и которые способствовали большей централизации государственных полномочий. Особого упоминания заслуживают три таких институциональных изменения: (1) президентство, (2) двухпартийная система, (3) Верховный суд.
(1) Президентство
В Статье I Творцы Конституции посвятили более 2200 слов законодательной власти. Исполнительную власть они описывают в Статье II от силы 1000 словами. Многие основатели считали пост президента, прежде всего, административным, необходимым для исполнения законов, разрабатываемых и принимаемых Конгрессом. Однако со временем пост президента стал фокусом американской власти. Теперь президент определяет национальные цели, предлагает законы для достижения этих целей, направляет в Конгресс бюджет для финансирования национального законодательства и, разумеется, выступает от имени страны в мировых делах. Реагируя на национальные и международные кризисы, президенты - обычно при содействии Конгресса - расширяли свои должностные полномочия, так что теперь именно на этом институте непосредственнее всего сказывается общенациональное общественное мнение. В этом смысле президентство функционирует больше в соответствии с мажоритарной моделью демократии.
(2) Двухпартийная система
В 1787 году политических партий не было. Фактически Конституция предоставляла президентские полномочия кандидату, набравшему большинство голосов выборщиков, а пост вице-президента - кандидату, занявшему второе место. К выборам 1796 года в Конгрессе сформировались две партийные группы, и они поддерживали соперничавших кандидатов в президенты. Победителю Джону Адамсу (федералисту) пришлось согласиться с тем, что вице-президентом стал его соперник Томас Джефферсон (демократ-республиканец). Внесенная в 1804 году поправка в Конституцию признала становление партий, обязав выборщиков голосовать отдельно за президента и вице-президента, что привело к партийным "спискам" на обе должности. Более того, становление противоборствующих партий в обеих палатах Конгресса стимулировало координацию между палатами. Партия, представитель которой становился президентом, содействовала координации между президентом и Конгрессом. Централизации власти способствовало и то, что в американской политике на протяжении почти всей ее истории доминировали всего две партии. Американская политика вращается вокруг Демократической и Республиканской партий, которые поочередно действуют во власти и в оппозиции. Поскольку малые партии обладают в Соединенных Штатах очень малым весом, двухпартийная система укрепляет централизацию власти.
(3) Верховный суд
Творцы Конституции предусмотрели Верховный суд, но не имели четкого представления о том, как он будет функционировать в их новой системе власти. Его описание в Статье III состоит менее чем из 400 слов и мало что говорит о полномочиях Суда. В 1803 году Верховный суд единогласным решением взял на себя функции судебного контроля - право пересматривать законы, принятые Конгрессом, для определения того, соответствуют ли они Конституции США. Вследствие этого решения статус Суда в политической системе возрос. Оно также дало Суду последнее слово по спорным правительственным решениям. Суд способствовал централизации власти, выполняя функции окончательного арбитра по решениям в системе разделения власти.
Заключение
Поскольку власть так децентрализована между государственными институтами, можно сказать, что американская система не соответствует высшему стандарту мажоритарной демократии. Однако ввиду децентрализации власти Соединенные Штаты превосходно следуют золотому правилу плюралистической демократии, которое предполагает многочисленные центры власти. Американская политическая система открыта для соперничающих групп, стремящихся быть услышанными в демократическом процессе, и, скорее всего, дает политические результаты, которые с течением времени более эффективно учитывают интересы и заботы различных групп, чем системы, основанные на строгом мажоритарном принципе.
Мнения, высказываемые в данной статье, не обязательно отражают точку зрения или политику правительства США.
