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美国专家说中国的产业政策与世贸组织规则相抵触

美国国务院国际信息局《美国参考》
Susan Krause报导
2005.6.2.

(本文是美国国务院国际信息局推出的美中经济关系系列文章之一。)

华盛顿──美国政府机构和民营工商部门一致认为，中国于2001年12月参加世界贸易组织(WTO)三年半以来，在履行开放市场和贸易自由化的承诺方面取得了明显的进步。

但是，在一些重要的领域，仍然存在着一些令人关注的问题。美中贸易全国委员会(U.S.-China Business Council)是与中国进行商贸活动的美国公司的主要组织。该委员会关于中国落实世贸组织第三年承诺情况的2005年"记分卡"显示，中国虽然实施了一些条例，从"理论上"履行了它许诺在2004年底前实施市场开放的很多承诺，然而，很多其他承诺并未兑现，或至少是没有明显地兑现。

尽管中国降低了关税并允许外国独资公司在各领域开展经营活动，但中国各级政府，从地方、省级直至中央，都制订了较之于其他生产商更有利于本国生产商的政策。

美国贸易代表办公室(USTR)在向国会提交的有关中国遵守世贸组织协议情况的2004年度报告中说，"有些政策严重偏离轨道，在市场准入、国民待遇和技术转让等领域已几乎到了与中国的世贸组织承诺相抵触的危险边缘。"

国际贸易律师特伦斯·斯图尔特(Terence Stewart)2005年1月为国会任命的美中经济与安全审议委员会(U.S.-China Economic and Security Review Commission)编写的研究报告指出，"中国采取的产业政策有效地限制了市场准入、为市场准入设置条件或区别对待[竞争者]"。

美国贸易代表办公室在有关中国遵守世贸组织协议情况的2004年度报告以及在3月发布的《关于外贸壁垒的国家贸易评估报告》(National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers，NTE)中还指出，"中国越来越多地采用限制非源自中国产品的市场准入政策和旨在获取外国产权持有者的技术和知识财产的政策。"

中国采取的常见歧视性产业政策包括有区别的税负待遇、政府补贴和价格控制以及不公平的技术性条例和产品标准。

美国助理贸易代表查尔斯·弗里曼(Charles Freeman)4月在美国众议院筹款委员会(Committee on Ways and Means)作证时说："制订这些政策的目的似乎更多地是为了支持在经济价值链上处于高端的中国产业，而非构成中国目前劳力密集型基础的产业，或纯粹是为了保护缺乏竞争力的国内产业。"

有区别的税负待遇

作为入世的一个条件，中国同意使其税法符合世贸组织的"最惠国"和"国民待遇"原则，同等对待所有贸易夥伴，不对本国和外国的产品、服务或国民作区别对待。

但是，据美国贸易办公室的国家贸易评估报告，"中国最重要的税收来源，即增值税(VAT)的征收是不公平的。"

中国往往为了刺激某些产品的出口或鼓励向本国的外国直接投资，对部份产品采取免除增值税或退还部份税款的做法，并提供其他减税待遇。

集成电路(即半导体)工业即是其中一例。国家贸易评估报告说，为了实现其五年计划规定的将半导体产值从2000年的20亿美元增加到2010年的240亿美元的目标，中国对集成电路芯片实施区别对待的增值税率。

虽然中国对半导体产品一律征收增值税，但国内生产商，无论是中国独资企业还是外国投资企业，都能对其在中国设计和制造的的集成电路芯片得到增值税部份退款，使实际的增值税率只有3%。而对进口半导体产品则按17%的税率全额征收。

半导体行业协会(Semiconductor Industry Association，简称SIA)会长乔治·斯卡利斯(George Scalise)4月在美中经济与安全审议委员会作证时说，"这种情况大大增强了中国芯片购买者使用国产品的动机。"

美国于2004年3月向世贸组织提出了申诉，这是世贸组织成员针对中国提出的首起申诉。

斯卡利斯说："向世贸组织申诉的目的从来都不仅仅是为了获得公平的市场准入机会，其目的是要保证投资决策是基于健全的市场因素，而非政府的干预。中国的政策在扭曲投资决策并导致中国生产能力大幅增长方面颇见成效。"

美国官员估计，中国的区别税负待遇措施使美国生产商遭受的损失高达每年3.44亿美元之多。据美国贸易代表办公室和半导体行业协会提供的数字，中国是世界第三大集成电路消费国，其市场价值约为190亿美元，年增长率达15%-20%。美国对华半导体年出口额为每年20多亿美元，是美国对华出口的第二大制造商品。

这一世贸组织申诉案于2004年7月得到解决。中国同意在2005年4月1日前停止向本国生产商退还部份增值税税款，并已履行这一承诺。

但是，对中国税收政策的关切依然存在。

全美制造商协会(National Association of Manufactures)中小制造商委员会成员理查德·威尔基(Richard Wilkey)4月在众议院筹款委员会作证时说，他所属协会经常收到有关"出口税负优惠及实施区别税率和退税"的投诉。

他说："人们担心，中国的产业发展可能从实际上相当于补贴的各项政府政策中受益。"

美国贸易代表办公室有关中国遵守世贸组织协议情况的报告说，从2001年7月以来，中国的化肥工业一直得到增值税的部份退款或免税。美国通过双边途径和世贸组织提出了这个问题，但收效甚微。

据国家贸易评估报告说，"中国1993年的消费税制度继续引起美国出口商的关切。由于中国用于计算国内产品和进口产品消费税所采用的税基差别很大，从含酒精饮料到化妆品直至汽车的各类进口货的税负要高于与之竞争的中国本国产品。"

据称，各种税收优惠的做法还被用于鼓励有利于阻止进口的投资。主管国际环境与科学事务的首席副助理国务卿安东尼·罗克(Anthony Rock)4月在美中经济与安全审议委员会作证时说："中国通过有吸引力的税负优惠鼓励跨国公司投资于在中国开展的研发活动。很多中国科研机构和公司已与跨国公司组成合资企业，以实现其具体的科研或技术开发的目标。"

技术转让

罗克说，商务部的一项研究发现，"中国利用其新兴的巨大消费市场的吸引力诱使希望进入中国市场的公司签订往往包含某种形式技术转让条款的投资协定。"

他说，根据世贸组织的规则，实施税收优惠和提出技术转让的要求是不允许的，但是，这类做法仍被认为十分普遍，特别是国有企业和地方政府。

罗克对美中经济与安全审议委员会的委员们说："中国的投资政策尤其鼓励对高科技行业的外国投资"，对航空航天业、信息技术(IT)和远程通讯等电子产业十分重视。"为了在中国市场占有一席之地，有些跨国信息技术公司竟然同意转让源代码之类的核心技术。"

一种通常的做法是利用"补偿交易"。据罗克说，这类交易可能包括建立"一个用于在信息技术、远程通讯、电子、化学和汽车制造等关键行业进行联合研究与开发的实验室、中心或研究所。"

罗克说，据估计，摩托罗拉股份有限公司(Motorola incorporated)、国际商用机器公司(IBM)和通用汽车公司(General Motors Corporation)等跨国公司在中国建立了400多个研发分支机构。他说，美国公司"普遍抱怨中国官员以事实上的胁迫手段要求转让技术，作为进入中国市场的代价"。

罗克说，据国务院估计，中国这一旨在从美国公司获取技术作为进入中国市场一个条件的投资策略"是迄今美国向中国转让技术的主要来源"。

政府补贴与价格控制

据半导体行业协会的斯卡利斯说，在半导体申诉案解决后，"焦点似乎转向"研发补贴问题。斯卡利斯说，在需要采用新的政策来取代增值税时，中国政府颁布了新的"半导体工业研发特别基金临时办法"，预定5月生效。媒体报导暗示这项基金可能最多可承担各公司研发费用的50%，并提到了以半导体生产商为对象的新的税收优惠措施，将全部或部份免税的时间给予延长。但是，一位美国官员指出，目前拨给该项基金的款项数额很小，不足以承担50%的研发费用。

斯卡利斯说，预计通过这类策略，到2007年，中国将在短短几年时间内，从仅占有全球半导体生产能力的2%增加到近10%。

斯卡利斯说，"地方当局建立强大的地方半导体工业的决心，连同中国市场的吸引力，起到了强大的推动作用。" 他说，廉价的劳动力并非主要的推动因素，劳动力费用在最后成本中只造成10%的差价。他说："主要差别在于政府的优惠措施，如税负优惠和其他好处。"

美中经济与安全审议委员会在就中国遵守世贸组织规则情况举行一系列听证会后向国会提出的建议中，要求对中国为制造业提供政府补贴的制度进行调查，调查内容"包括税收优惠、 优先获得国有或受国家影响的金融机构提供的信贷和资本、水电煤气等的补贴以及要求转让技术的投资条件。"

美国贸易代表办公室监视中国对指定产品和服务项目的价格控制系统。中国在入世协议中允诺减少受价格控制的产品和服务项目的种类，不以价格控制的手段限制进口。但包括药品、天然气、货运、烟草和某些农产品在内的范围广泛的产品和服务项目的指令价格或具体的定价标准仍然有效。

技术性条例和产品标准

中国同意接受世界贸易组织的《技术性贸易壁垒协定》(WTO's Agreement on Technical Barriers to Trade)所规定的义务，这一协定确定了制订和实施自愿产品标准的程序、强制性技术性条例和产品认证程序。虽然中国在使其技术条例符合国际标准方面取得了进步，但在汽车制造、电子产品和通信设备等方面增加了额外的要求。

据特伦斯·斯图尔特向美中经济与安全委员会提交的报告，"这些独有的标准将为产品进入市场设置相当大的障碍，对外国公司来说，要做到符合标准成本很高。"

围绕中国2003年5月颁布的无线局域网(Wireless Local Area Networks，WLANs)加密强制性标准的争端导致了密集的高层接触。这一问题最终在2004年4月举行的美中商贸联合委员会(U.S.-China Commission on Commerce and Trade，JCCT)会议上得到解决。这个政府间磋商机制的美方主席是美国贸易代表和商务部长，中方主席是副总理吴仪。

中国同意无限期停止考虑执行本国安全通信加密标准的建议，并同意加入计算机网络无线加密的众多国际标准组织。

美中联合商贸委员会机制还被用于消除美方对中国第三代移动电话通信标准的关切。美国商会(U.S. Chamber of Commerce)负责东亚事务的副会长迈伦·布里连特(Myron Brilliant)4月在众议院筹款委员会说，美国商会仍然"担心， 中国的无线局域网加密标准问题仅仅是涉及很多技术产品的一种明确而令人不安的趋势的一个突出例子"。他敦促中国政府将其在加密标准问题上所作的妥协作为处理整个信息技术领域所存在问题的一个先例。

政府采购

美国官员说，有关政府采购的规定是另一个有可能引发贸易摩擦的问题。中国加入世贸组织时承诺尽快参加世贸组织的《政府采购协议》(WTO Government Procurement Agreement)。中国政府已成立了研究小组，审议参加该项协议可能产生的影响和加入协议的谈判进程。

美国贸易代表办公室的查尔斯·弗里曼(Charles Freeman)和商务部负责技术政策的副部长吴旭淳于5月13日在众议院政府改革委员会(House Government Reform Committee)作证时说，中国政府已开始为2002年颁布的框架性《政府采购法》草拟各具体行业的实施细则。这一框架性法律要求中国政府除某些例外情况之外一律采购"国产"货物和服务。

弗里曼说，草拟的计算机软件采购实施细则是该项框架法律的首项实施办法，对国产软件作了"非常狭窄"的界定，并对采购外国软件产品加上了限制条件。

吴旭淳说，这一实施细则拟建立一种系统，优先考虑在投资和研发、与中国公司签有分包合同或纳税经营方面符合某些"尚待确定的标准"的外国产品。

弗里曼对政府改革委员会说："这套草拟的实施细则将使美国公司在中国市场处于非常不利的地位。"

美国官员对类似的实施办法会被用于中国政府已经制订了行业政策的其他部门──如汽车制造和信息技术产业──表示关切。

对是否符合要求的评估

全美制造商协会的威尔基说，用以评估符合技术和管理要求的规章意思不清，程序具有任意性，这就为美国制造商造成了额外的负担。

他告诉众议院筹款委员会成员说："医疗设备、人体保养品、移动电话和家用电器等种类繁多的产品必须经过重复测试以检验是否符合重叠的技术要求，这种做法司空见惯。"

美国的检验公司未被授权签发中国强制认证(China Complsory Certification，CCC)的安全标志。威尔基说："中国强制认证程序复杂，耗费很多时间，对小型制造商和零部件生产商来说，尤其如此。"

展望前景

美国贸易代表办公室官员弗里曼说："随着中国融入世界经济程度的加深，美中两国紧密合作以促进彼此的利益，益显重要。"

美国政府官员和行业专家说，虽然中国履行了加入世贸组织协议规定的很多基本义务和特定义务，但除了产业政策和标准外，在某些其他领域，如知识产权保护、分销权、政府采购和农业等方面，也依然存在着问题。

他们说，在中国继续推动从政府大量干预的指令性经济向开放透明的市场经济转变的过程中，产业政策方面产生的争端涉及更加细微的问题，必须进行仔细的监测和经常的接触。

弗里曼对众议院政府改革委员会说："美中两国2004年在解决这些产业政策争端方面取得了重大进展。但是，还有更多的工作需要做，对未来将会出现的新的或类似的政策问题需要继续保持警觉。"

美国商会的布里连特说，批评中国的人士不相信中国将营造本国与外国公司的经济贡献受到同等重视的商务环境，由于中国继续依赖产业政策并进行国家干预，使这种怀疑"具有了可信度"。

布里连特提到了中国温家宝总理关于发展美中贸易关系的最佳途径是通过增加美国对中国的出口，而不是限制美国从中国进口的谈话。

布里连特最后说："这一策略能够获得成功的惟一途径是中国进一步加速对美国产品和服务开放市场。"

(完) 1