Rapport du département d'État sur la traite des personnes

Texte de l'introduction de cette enquête mondiale

Le 12 juillet, le département d'État a rendu public son premier Rapport sur la traite des personnes, qui présente les résultats d'une enquête mondiale exhaustive sur ce sujet.

Selon les estimations, le trafic international des êtres humains touche chaque année au moins 700.000 personnes, qui sont « forcées de travailler dans des ateliers de misère, des chantiers de construction, des bordels et des champs ». Le rapport se fonde sur les renseignements fournis par 186 ambassades et consulats des États-Unis. Ces données ont permis de déterminer l'importance du trafic dans les différents pays ainsi que l'ampleur des moyens mis en œuvre par les pouvoirs publics afin de l'enrayer.

Le rapport contient des analyses sur 82 pays ; certains pays n'ont pu y figurer, le trafic étant d'ampleur trop faible, ou les données trop difficiles à acquérir ou vérifier, pour donner une image fiable de la situation.

Le département d'État a réalisé cette enquête en application de la Loi de 2000 sur la protection des victimes de la traite des personnes et d'actes de violence, adoptée par le Congrès des États-Unis à la suite d'une prise de conscience aiguë de l'immensité du problème.

Le rapport établit trois catégories de pays. La première se rapporte aux pays qui satisfont pleinement aux « normes minimales » relatives à l'élimination de la traite des personnes (telles qu'elles ont été établies par la loi de 2000). La deuxième englobe les pays qui ne satisfont pas pleinement à ces normes mais qui déploient des « efforts importants » pour lutter contre la traite. La troisième, enfin, comprend les pays qui ne fournissent pas ce niveau d'effort. Certains pays de la troisième catégorie refusent de reconnaître l'existence même de la traite à l'intérieur de leurs frontières.

Le rapport salue l'adoption du Protocole des Nations unies visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, comme un nouvel outil important susceptible d'accroître la coopération internationale à la lutte contre ce trafic. Les États-Unis et 80 autres pays ont signé ce protocole en décembre 2000.

Le département d'État conclut que « la plupart des gouvernements prennent des mesures en vue de lutter contre cette horrible pratique et pour aider des centaines de milliers d'hommes, de femmes et d'enfants qui en sont victimes ». Il souligne que l'intention du gouvernement des États-Unis n'est pas de critiquer ou de pénaliser certains pays mais d'inciter la communauté internationale à agir.

Lors de la publication du rapport en 2003, les pays qui feront encore partie de la troisième catégorie seront passibles de sanctions, sous forme avant tout de suspension de l'aide non humanitaire et non liée au commerce.

On trouvera ci-après le texte de l'introduction du rapport.

(Début du texte)

Un phénomène en expansion

La lutte contre la traite des êtres humains est un défi fondamental et crucial dans le domaine de la défense des droits de l'homme et de l'application de la loi. Comme l'a noté le Congrès des États-Unis sur la base d'estimations fiables, ce trafic international touche au moins 700.000 personnes par an, dont une majorité de femmes et d'enfants. Selon certains observateurs, ce chiffre serait d'ailleurs très inférieur à la réalité. Les victimes sont forcées de travailler dans des ateliers de misère, des chantiers de construction, des bordels et des champs. Privées de leurs droits fondamentaux, les victimes et leurs familles font l'objet de menaces et d'actes de violence ; leurs conditions de vie sont horribles, leurs conditions de travail dangereuses. Certaines d'entre elles avaient répondu à des offres d'emploi pensant qu'elles auraient un travail à leur arrivée dans un nouveau pays ; d'autres ont été vendues, selon cette forme moderne de l'esclavage, par un parent, une connaissance ou un ami de la famille. Le trafic est national et international ; il existe dans les pays développés et dans les pays en développement, dans les pays où le gouvernement viole les droits de l'homme et dans les pays qui les respectent.

Les raisons de la traite des personnes sont la cupidité, la turpitude morale, l'instabilité et la transition économique et politique, les facteurs sociaux. Des nombreux trafiquants sont aussi impliqués dans d'autres activités criminelles transnationales. Les groupes criminels décident de pratiquer le trafic des humains parce que c'est une activité très lucrative et sans grands risques, parce qu'à la différence des autres « produits » il est possible d'utiliser les personnes plus d'une fois et parce que cela ne demande pas un gros investissement en capital. Les trafiquants ne se soucient guère des droits ou de la dignité de leurs victimes.

Nombre de personnes sont victimes de ce trafic parce qu'elles cherchent à améliorer leurs conditions de vie ou de travail, et se laissent ainsi séduire par de fausses promesses de bons emplois et de meilleurs salaires. L'instabilité politique, le militarisme, les troubles civils, les conflits armés internes, les catastrophes naturelles peuvent amener une montée du trafic. La déstabilisation et le déplacement des populations accroissent leur vulnérabilité à l'exploitation, au trafic et au travail forcé. La guerre et les troubles civils peuvent amener des déplacements massifs de population qui font des orphelins et des enfants des rues la proie par trop facile de ce trafic.

Dans certains pays, les pratiques sociales et culturelles, telles celles qui consistent à dévaloriser les femmes et les filles ou à confier les enfants à des parents ou des amis riches, contribuent au trafic. Certains parents vendent leurs enfants non seulement pour l'argent mais dans l'espoir de les voir échapper à la pauvreté et de leur donner de meilleures occasions d'améliorer leur sort. La peur du VIH-sida influence aussi les trafiquants dans la mesure où les enfants sont plus intéressants pour eux et les clients qui pensent que les enfants ne sont pas touchés par la maladie.

Le délit et ses victimes

C'est dans ce contexte de préoccupation croissante et de mesures de lutte au plan international contre la traite des êtres humains que le Congrès a voté la Loi de 2000 concernant la protection des victimes de la traite des personnes et d'actes de violence (PL 106-386). Cette loi dispose qu'au 1er juin, le secrétaire d'État est tenu de présenter un rapport au Congrès sur les formes graves de traite des personnes. Elle définit les « formes graves de traite des personnes » comme a) le trafic de sexe au cours duquel un acte sexuel commercial est induit par force, dol ou coercition ou dans lequel la personne induite à pratiquer ledit acte sexuel n'a pas atteint 18 ans ; ou b) le recrutement, l'abri, le transport, la fourniture ou l'obtention d'une personne par force, dol ou coercition, afin de l'assujettir à une servitude involontaire, péonage, asservissement par la dette ou esclavage.

Aux fins du présent rapport, le terme de traite, ou trafic, est utilisé pour désigner les actions tombant dans le cadre de cette définition.

Activité criminelle illicite souterraine, il est difficile de mesurer exactement l'ampleur de la traite des êtres humains. De plus, dans certains pays, notamment les pays de transit, il est difficile de faire la différence entre la traite et la contrebande des personnes. Le fait de faciliter l'entrée illégale dans un pays ne constitue pas un cas de traite des personnes au sens de la Loi, sauf s'il implique violence, dol ou coercition. De plus, les autorités des pays d'origine inspirent souvent plus la crainte que la confiance et les victimes hésitent à s'adresser à elles lorsqu'elles sont tombées aux mains des trafiquants. Il arrive même quelquefois que ces victimes soient traînées devant les tribunaux et emprisonnées pour violation des lois sur l'immigration ou d'autres. Et il y a les menaces des trafiquants à l'encontre des victimes et de leurs familles.

La traite des êtres humains n'est certes pas un phénomène nouveau : c'est une forme moderne d'esclavage, qui perdure au XXIe siècle. Ce n'est cependant qu'au cours des dernières années que la manifestation contemporaine de ce problème a commencé d'attirer l'attention des autorités et que celles-ci ont commencé à s'y attaquer systématiquement. Il est intéressant de noter que certains pays très actifs dans la lutte et qui appliquent les normes minimales de la Loi dans ce domaine n'en ont pas moins un gros problème de trafic : le monde a encore beaucoup à faire pour éliminer cette horrible pratique. Les gouvernements doivent prendre des mesures individuelles et collectives pour combattre ce phénomène et pour en traduire les responsables en justice. L'immensité du problème dépasse les capacités de certains pays et sans action commune de la part des pays d'origine, de transit et de destination, les meilleures intentions ne suffiront pas.

L'engagement des États-Unis

Les États-Unis sont surtout un pays de transit et de destination. On estime à quelque 45.000-50.000 le nombre des personnes, avant tout des femmes et des enfants, victimes du trafic chaque année dans ce pays. Le gouvernement américain est résolu à combattre le trafic des personnes sur son territoire et à l'étranger. La nouvelle loi renforce les peines criminelles existantes, accorde de nouvelles protections aux victimes, et offre certains avantages et services aux victimes de formes graves de trafic ; elle a créé un groupe interministériel opérationnel au niveau fédéral chargé d'enquêter sur les actes de traite et de traduire leurs auteurs en justice ; et elle établit au niveau fédéral un programme pilote de fourniture de services aux victimes. Le gouvernement américain reconnaît qu'il doit redoubler d'efforts pour atteindre les buts et les objectifs de la loi.

Le département d'État a commencé à tenir des statistiques sur la traite des personnes en 1994, lorsque le problème a commencé à figurer dans les Rapports annuels nationaux sur les pratique en matière de droits de l'homme. À l'origine, les enquêtes portaient avant tout sur la traite des femmes et des filles mais notre point de vue s'est élargi au cours des années et maintenant, partout dans le monde, les ambassades des États-Unis suivent et rapportent les cas de trafic des hommes, femmes et enfants forcés de travailler dans les champs, dans la domesticité, dans les chantiers et dans les ateliers de misère, ainsi que les cas de traite à des fins de prostitution.

Les États-Unis ont lancé de nombreux programmes internationaux de développement et de lutte contre le trafic des personnes afin de lutter contre ce phénomène en pleine expansion. Ils illustrent la volonté résolue du gouvernement américain de prévenir la traite, d'en protéger les victimes et de traduire les trafiquants en justice. Ils contribuent à disséminer des informations sur les dangers du trafic, à renforcer la capacité des organisations anti-trafic et des organisations de femmes de se protéger des abus et de la violence et ils comprennent des programmes de débouchés économiques de proximité à l'intention des groupes les plus à risque. Les États-Unis ont aidé d'autres pays à mettre en place des lois anti-traite et à former des juges, des procureurs et des agents des forces chargées de l'application de la loi.

Le rapport

Pour préparer ce rapport, le département d'État a recueilli les renseignements collectés par les ambassades et les consulats des États-Unis. À l'échelle de la planète, 186 ambassades et consulats, en collaboration avec les autorités des pays hôtes, ont consacré beaucoup de temps et d'argent à préparer des rapports sur l'ampleur du trafic dans le pays et sur les mesures prises par les gouvernements intéressés pour s'y attaquer. Ces rapports reflètent les entretiens avec les autorités, les ONG, les responsables de l'immigration, la police, les journalistes et les victimes ainsi que des analyses de rapports officiels, de ceux des ONG et de la presse. Le « Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs », le « Bureau of Democracy, Human Rights and Labor », les bureaux régionaux et le Bureau du conseil juridique du département d'État avec l'aide des milieux du renseignement ont examiné ces rapports. Le département d'État a également pris en compte les rapports d'autres sources, dont l'UNICEF, le HCR, l'Organisation internationale pour les migrations, « Human Rights Watch », « Amnesty International », le « Protection Project » ainsi que ceux des divers médias. D'autres organes du gouvernement ont également fourni des renseignements sur le trafic des personnes. Les informations contenues ici portent sur la période se terminant le 15 avril 2001.

Méthode

Les responsables du département d'État ont mis au point une méthode rigoureuse pour préparer les trois listes de pays du rapport. D'abord, sur la base des informations fournies par les sources indiquées ci-dessus, ils ont déterminé si tel pays donné méritait d'être inscrit sur une des listes selon qu'il était ou non « pays d'origine, de transit ou de destination d'un nombre significatif de victimes » de la traite des personnes. Pour décider si le nombre des victimes était « significatif », le département demandait des rapports crédibles donnant le nombre des victimes. Sur la base des informations fournies cette année, il a déterminé que si ce nombre se chiffrait au moins dans les centaines, il était significatif.

Le nom de nombreux pays n'apparaît pas dans le rapport. Pour certains d'entre eux pour lesquels il existe des preuves de trafic, les données montrent que le nombre des victimes n'est pas significatif. Il faut noter à ce propos que si les responsables des ambassades et des consulats font tout ce qu'ils peuvent pour obtenir des informations aussi complètes que possible, même dans les pays où certains responsables peuvent être complices, les statistiques de la traite des personnes sont souvent inférieures à la réalité et occultées. Pour d'autres pays, leur non-inclusion signifie que, pour diverses raisons, les données disponibles ne sont pas suffisantes pour arriver à une conclusion.

Nous espérons que ce rapport attirera l'attention sur ce problème et que, partout, les gouvernements mettront en place des mécanismes permettant de détecter et d'enrayer les tentatives de traite des personnes. Le département d'État et nos ambassades continueront à suivre ce trafic et les efforts des gouvernements hôtes en vue de le combattre, même dans les pays non mentionnés dans le rapport, et à essayer de compléter leurs sources d'information. En conséquence, le nom de nouveaux pays pourra apparaître dans des rapports subséquents et celui de pays présents pourra ne plus y figurer.

Dans un deuxième temps, les pays où le nombre des victimes était significatif ont été inscrits dans une des trois listes du rapport, sur la base des efforts faits par leurs dirigeants pour combattre le trafic. En application de la Loi, les pays dont les gouvernements respectaient intégralement les normes minimales de lutte contre le trafic ont été inscrits sur le liste 1 ; ceux dont les gouvernements ne respectaient pas ces normes mais qui faisaient de réels efforts pour se mettre en conformité sont dans la liste 2, les autres dans la liste 3. On trouve un large éventail de pays dans chaque liste.

Normes minimales

La Loi définit comme suit les « normes minimales pour l'élimination de la traite des êtres humains » :

1. Le gouvernement interdit la traite et punit les actes de trafic.

2. Le gouvernement prescrit des peines adaptées à la gravité du crime, par exemple pour les attaques sexuelles avec violence, la perpétration en connaissance de cause du trafic des personnes sous l'une de ses formes les plus répréhensibles (traite des femmes à des fins de prostitution, trafic avec viol ou enlèvement, trafic amenant la mort de la victime).

3. Le gouvernement prescrit des peines suffisamment dures et reflétant la nature odieuse du crime, en vue de prévenir la perpétration volontaire de tout acte de trafic.

4. Le gouvernement fait des efforts concertés et soutenus pour éliminer le trafic des personnes.

La Loi définit aussi sept critères caractérisant les « efforts concertés et soutenus pour éliminer le trafic des personnes » :

1. Le gouvernement enquête et poursuit vigoureusement en justice les actes de trafic commis sur son territoire.

2. Le gouvernement protège les victimes, encourage les victimes à participer aux enquêtes et à la poursuite en justice des crimes de trafic de personnes, fournit aux victimes des solutions de rechange légales à leur déportation dans des pays où elles seraient assujetties à des pénalités, et veille à ce que les victimes ne soient pas pénalisées pour des actes illégaux commis du fait qu'elles ont été victimes du trafic.

3. Le gouvernement a adopté des mesures - par exemple d'éducation du public - pour empêcher le trafic des personnes.

4. Le gouvernement coopère avec les autres gouvernements au plan des enquêtes et des poursuites judiciaires.

5. Le gouvernement extrade les personnes accusées de trafic comme il le fait des autres personnes accusées de crimes graves.

6. Le gouvernement suit les caractéristiques de l'immigration et de l'émigration pour y détecter des trafics et les organes policiers et autres réagissent de manière appropriée.

7. Le gouvernement enquête et poursuit vigoureusement les fonctionnaires qui participent au trafic des personnes et il prend toutes mesures appropriées à l'encontre de ceux qui ferment les yeux sur ce commerce illicite.

En outre, la Loi décrit trois facteurs que le département d'État doit prendre en compte pour déterminer si le pays fait tout ce qu'il peut pour respecter les normes minimales ; ce sont : l'ampleur de la traite dans le pays ; l'ampleur du non-respect par le gouvernement des normes minimales, et plus particulièrement la mesure de la complicité des fonctionnaires dans le trafic ; et les mesures raisonnables susceptibles de garantir le respect des normes minimales compte tenu des capacités et des ressources dudit gouvernement.

Les catégories

Les pays¹ inclus dans le rapport y figurent parce qu'on y compte un nombre significatif de victimes. Les pays de la catégorie 1 y sont inscrits parce qu'ils respectent intégralement les normes minimales de la loi. Ils criminalisent et poursuivent le trafic des personnes en justice et offrent une large gamme de services de protection aux victimes. En outre, leurs gouvernements parrainent et coordonnent des campagnes de prévention visant à endiguer le flux du trafic. Certains d'entre eux souffrent de contraintes budgétaires et autres mais ils font tout ce qu'ils peuvent dans le cadre de leurs moyens pour faire cesser le trafic des personnes.

La loi dispose que doivent être placés dans la catégorie 2 les pays qui ne respectent pas intégralement les normes minimales mais qui font de réels efforts pour le faire. Certains ont de bons programmes de poursuite des trafiquants en justice mais n'offrent que peu d'aide aux victimes ; d'autres aident les victimes et punissent les trafiquants mais n'ont pas pris de mesures significatives pour réduire le trafic ; d'autres encore commencent seulement à s'attaquer au problème mais n'en ont pas moins pris des mesures importantes dans ce domaine.

Aux termes de la loi, les pays de la catégorie 3 ne respectent pas les normes minimales ni ne prennent les mesures voulues pour le faire. Certains refusent même de reconnaître que le problème existe sur leur territoire. D'un autre côté, d'autres pays de cette catégorie commencent à prendre des mesures concrètes pour s'attaquer au problème. Leurs efforts ne sont pas encore suffisants pour être qualifiés de significatifs, mais ces pays sont en bonne voie de passer dans la catégorie 2.

Un problème s'est posé dans plusieurs pays où des groupes rebelles pratiquent le trafic des personnes dans les territoires qu'ils contrôlent - par exemple en obligeant les enfants à devenir soldats ou travailleurs de force ou à fournir des services sexuels. Dans ces cas, le problème est entièrement hors du contrôle du gouvernement qui se trouve dans l'incapacité de prendre les mesures destinées à satisfaire les « normes minimales » de la loi. Dans ces cas, le rapport place le pays dans la catégorie appropriée sur la base des actions prises - le cas échéant - par le gouvernement pour aider les victimes. Dans de nombreux cas, le gouvernement combat indirectement le trafic en s'attaquant par la force aux groupes rebelles en même temps qu'il offre une aide directe aux victimes.

En application de la loi, à partir du rapport de 2003, les pays de la 3e catégorie devraient être assujettis à certaines sanctions - sous forme avant tout de suspension de l'aide non humanitaire et non liée au commerce. Ces pays pourraient voir les États-Unis s'opposer à l'octroi d'aide par les institutions financières internationales telles que le Fonds monétaire international et les banques multilatérales de développement telles que la Banque mondiale (hors l'aide humanitaire et celle liée au commerce et au développement). Certaines de ces sanctions pourraient être levées dans certains cas, notamment pour des raisons d'intérêt national, par le président des États-Unis.

Mesures vers des solutions

La traite des êtres humains a atteint une ampleur extraordinaire. La solution du problème et l'aide aux victimes exigent une coopération internationale. Elle peut être bilatérale ou multilatérale au niveau des gouvernements mais elle peut aussi se placer entre le secteur public et le secteur privé. Elle implique une coordination gouvernementale au niveau national des stratégies de lutte contre le trafic mais aussi au plan local, par exemple entre les forces de police et les ONG qui offrent leurs services aux victimes. Les pays de destination doivent œuvrer avec les pays d'origine et de transit pour arrêter les flux de trafic et les pays d'origine ne doivent pas seulement endiguer le trafic, ils doivent aussi aider les victimes à se réintégrer dans la société de leur pays d'origine.

Le Protocole des Nations unies visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, qui complète la Convention contre la criminalité transnationale organisée adoptée par l'Assemblée générale de l'Organisation des Nations unies en novembre 2000 est une étape importante dans la facilitation de la coopération internationale. Les gouvernements qui signent et ratifient ce Protocole s'engagent à criminaliser le trafic des personnes et à protéger ses nombreuses victimes. Les États-Unis et 80 autres pays ont signé le Protocole en décembre 2000.

Deux autres instruments internationaux s'attaquant à la vente et au trafic des enfants ont été récemment adoptés : la Convention 182 de l'Organisation internationale du travail (OIT) sur l'interdiction et les mesures immédiates en vue de l'élimination des pires formes de travail des enfants (que les États-Unis ont ratifiée en 1999) et le Protocole de la Convention sur les droits de l'enfant concernant la vente des enfants, la prostitution des enfants et la pornographie enfantine (que les États-Unis ont signé en juillet 2000).

Conclusion

Ce rapport montre clairement que la plupart des gouvernements prennent des mesures en vue de lutter contre cette horrible pratique et pour aider des centaines de milliers d'hommes, de femmes et d'enfants qui en sont victimes. Nous devons poursuivre nos efforts de prévention, de protection et de poursuite afin que cette forme moderne d'esclavage ne se perpétue pas au XXIe siècle. Notre intention, en inscrivant les pays dans telle catégorie donnée, n'est pas de les critiquer ou de les pénaliser pour leurs efforts de lutte contre ce fléau mondial mais de souligner toute l'importance des mesures à prendre au niveau national et l'attention que la préparation de nouveaux mécanismes de coopération reçoit au niveau international. Nous espérons qu'ainsi les futurs rapports pourront saluer les progrès réalisés dans la lutte contre la traite des personnes.

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1. Au titre de la section 4.b) de la Loi sur les relations avec Taïwan, « à chaque fois que les lois des États-Unis font allusion à des pays, nations, États, gouvernements ou autres entités semblables, ces termes sont considérés comme s'appliquant à Taïwan ».

(Fin du texte)